#四、用地结构和布局研究的思路和要求
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◆土地利用总体规划修编前期工作培训授课材料之四
用地结构和布局研究的思路和要求
主讲人：陈莹刘康
全国土地利用规划修编工作委员会
2005年9月
提纲
一、研究目的与任务
。研究目的
。主要任务
。基本认识
二、关键概念的界定
。当前城乡建设用地中比较突出的问题
。问题产生的原因
三、研究内容与方法
。研究分析社会经济发展变化趋势
。分析形势，提出调整战略
。预测城、镇、村、工矿建设用地需求
。研究提出合理的新增建设用地及占用耕地规模
。提出促进土地利用调整和推进用地整理的对策建议
一、研究目的与任务
（一）目的意义
1、实施统筹城乡发展、建立和谐社会的重要内容
2、缓解用地矛盾、提高土地利用综合效率的战略性选择
3、加强土地参与宏观调控、完善规划控制手段的基本要求
(二)主要任务
1、分析用地发展趋势，提出城乡建设用地规模与结构的控制目标
2、预测城乡建设用地总规模
3、预测城市、镇、村/工矿分类用地规模
4、提出规划需报国务院审批城市的城市建设用地规模
(1)预测城乡建设用地总规模
一是有利于从统筹城乡用地的角度把握用地发展总体态势，发现问题，对未来进行合理的预测；
二是总量分析选取的因素往往比分项少，可以减小统计误差的影响；
三是总量变化趋势比较稳定；
四是按总规模预测可以更好地适应土地管理改革的需求。
(2)预测城市、镇、村、工矿分类用地规模
。工矿用地：不适合在城乡居民点中布局的工业用地，如绝大部分采掘业用地，有污染的，易燃易爆危险品生产企业和仓储场所，垃圾处理填埋场地等用地。
。应纳入城镇用地范围的工业用地：开发区、工业园区、由于城镇扩展已在疽镇建成区中而原统计在独立工矿中的工业用地等。
。农村居民点：在个别地区，由于统计调查口径原因，许多农民自留的农业生产性用地也被统计在农村建设用地中，与农村建设用地的实际情况相背离。各省(区、市)可根据本省实际，在抽样统计与实地调查基础上，提出将这部分用地从农村建设用地中剥离的方案。
。对土地详查变更数据中的独立工矿用地要详细区分，按上述原则分别划入城市、镇、农村居民点、工矿用地中。
(3)提出规划需报国务院审批城市的城市建设用地规模
。中心城区的范围应与城市规划区的范围一致
。范围确定的原则；
一是根据城市管理权限，凡是用地和规划审批权在市(地)级政府的，即使用地范围在下辖县(市、区)行政管辖区内的，都应划入中心城区范围；
二是根据空间形态判断，市下辖县(市、区)中的建设用地在空间上与市辖区建设用地连片的，应划入中心城区范围；
三是城市组团应纳入中心城区范围。
2、研究确立优化城乡用地布局的目标，提出城乡用地发展战略
合理的城乡空间布局不仅能够有效地组织经济活动，也可以节约、合理利用各种资源包括土地资源、水资源、能源等，避免资源的浪费，提高城镇和农村的可持续发展能力。在耕地保护日益严峻的形势下，应加强通过城乡用地在空间上的合理布局与结构调整，减少对耕地占用方面的研究。
3、按照建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，提出土地利用调整和推进建设用地整理的措施
主要研究如何从机制、措施、手段等方面保障土地利用调整方案的落实，推进城乡建设用地整理，既保证城乡建设，实现集约用地，同时改善农村环境。
二、基本认识
。关键概念的界定
。当前城乡建设用地中比较突出的问题
。问题产生的原因
(一)关键概念的界定
1、城乡用地范畴
在本研究中，城乡用地是指人们生活、进行生产活动的主要场所，其特点是相对聚集、面状分布，在形态上区别于交通、水利、军事等线状或比较独立分布的建设用地。在现行土地利用调查分类数据中，城乡用地包括城市、镇、农村居民点和独立工矿四类用地。
2、城乡用地结构内涵
数量结构：城镇、农村居民点用地规模的比例关系，是从定量角度研究城乡用地发展问题的主要工具。
空间结构：城乡用地在空间上的分布割据，是从定位角度研究城乡用地发展的主要工具。
相互关系：城乡用地数量结构和空间结构是相辅相成的，一方面用地数量要落到空间上，另一方面空间布局决定了不同区域的用地数量结构，同时空间发展时序是用地数量投放时序的依据。
(二)当前城乡建设用地中比较突出的问题
1、土地城镇化的速度大大快于人口城镇化的速度，造成土地利用结构变化与社会结构变化的错位，加剧了社会问题
2、城乡用地的空间布局不尽合理，影响到城乡土地利用的经济、社会和环境效益的协调统一
3、城镇建设用地面积大幅度增加的同时，农村居民点用地并没有像预期那样相应减少，建设用地总体利用效率没有相应提高
(三)问题产生的原因
◆从机制、体制角度
。以GDP为中心的干部考核体制导致多上项目，多占地；
。现行领导干部任期制度加剧了城乡建设和土地利用的短期行为；
。土地从征地到出让过程存在的巨大利益刺激了地方政府为卖而买的征地行为；
。企业取得和保有土地成本低形成了多占地、多得利的不合理经济体制；
。集体土地使用权非法流转成为普遍现象源于土地农用与非农用的巨大利益级差；
。农村宅基地的非流动性阻碍了分散宅基地向城镇的集中；
。法制不够健全
◆从规划管理的角度
。城镇规划受地方发展冲动的影响，经常提出不切实际的发展目标。
。农村地区的规划普遍比较薄弱，政府投资不足。
。土地利用总体规划作为统筹城乡的规划还有待加强
。规划“有政策没工具”的现象比较普遍，影响了规划实施效果
三、研究主要内容与方法
。研究分析社会经济发展变化趋势
。分析形势，提出调整战略
。预测城、镇、村、工矿建设用地需求
。研究提出合理的新增建设用地及占用耕地规格
。提出促进土地利用调整和推进用地整理的对策建议
(一)研究分析社会经济发展变化趋势
1、人口
。总人口
。城镇人口
。农村人口
。流动人口与“两栖”人口
。人口统计口径