防范税收执法风险实践与思考

防范税收执法风险实践与思考池州市地方税务局近年来，我局以深化税收执法责任制为核心，着力加强税收执法队伍建设，积极构建教育、制度、监督相结合的风险防范体系，大力推进依法治税，不断规范税收执法行为，取得了一定的成效。

但面对当前众说纷纭、繁杂多样的风险防范制度和措施，仍需要我们以创新的精神和科学的态度重新识别税收执法风险，准确把握税收执法风险防范工作的重点，积极探索建立完善适合本局实际的税收执法风险防范体系，切实增强税收执法风险防范的科学性和有效性。

一、税收执法风险内涵及类型所谓的税收执法风险指的是税收执法过程中潜在的、因为税收执法主体的作为和不作为可能使税收征收管理职能失效，以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。

按轻重程度的不同税收执法风险依次可分为：执法过错责任追究风险、行政责任风险和刑事责任风险三个方面。

（一）执法过错责任追究风险。

执法过错责任追究风险是指税收执法人员在执法过程中出现的执法过错，尚不构成追究刑事责任和行政处分的，依规定应受到税收执法过错责任追究执法过错责任的风险。

追究的形式分为行政处理和经济惩戒。

行政处理包括批评教育，责令作出书面检查，通报批评，责令待岗，取消执法资格；经济惩戒是指扣发奖金，岗位津贴。

（二）行政责任风险。

行政责任风险是指执法人员的执法过错较轻，尚未构成犯罪，但按照规定应追究行政责任的风险。

行政责任主要包括政纪和党纪处分。

行政处分有警告，记过，记大过，降级，撤职，开除六种形式。

党纪处分有警告，严重警告，撤销党内职务，留党察看，开除党籍五种形式。

（三）刑事责任风险。

刑事责任风险是指执法人员的执法过错较为严重，应承担刑事责任的风险。

对税收执法人员而言，按照刑法的规定，可能承担刑事责任的执法行为主要有以下八个方面：一是徇私舞弊，不征少征税款。

二是徇私舞弊发售发票，抵扣税款，出口退税。

三是徇私舞弊不移交刑事案件。

四是滥用职权。

五是玩忽职守。

六是索贿受贿。

七是泄露国家秘密。

八是帮助犯罪分子逃避处罚。

从上可以看出，刑事责任风险是最为严重的税收执法风险，关乎人身自由；其次是行政责任风险，关乎政治前途；再次是执法过错责任追究风险，关乎执法规范。

我们必须要按照风险严重程度，采取相应的防范措施，把握重点，科学防范。

二、主要做法与成效为确保税收执法风险防范工作取得实效，我局坚持从实际出发，因势利导，积极防范。

（一）强化组织保障。

及时成立由本局主要领导为组长，其他局党组成员为副组长，各科室和直属单位负责人为成员的税收执法风险防范工作领导小组，统一组织、指挥和协调税收执法风险防范工作的开展。

（二）深入调查研究。

通过深入调研，我们了解到，自2005年以来各级检察机关加大了打击贪污受贿和渎职犯罪工作的力度，在此情形下，一些税务人员因触犯刑律而受到惩处，在受到惩处的税务人员当中，除一些是由于“揣腰包”贪污受贿或因徇私舞弊渎职侵权外，有相当一部分并未“揣腰包”的税务人员也被诉渎职侵权而受到了刑法处罚。

面对并未“揣腰包”而因业务能力或工作失误等原因而受到刑法处罚的情形，一些税务人员对此深感困惑和不解。

巨大的压力不仅没有转化为动力，反而形成了工作的阻力，少数税务人员产生了如履薄冰的恐惧心理，以致在税收执法工作中畏首畏尾、不敢担当；甚至有少数执法人员不愿从事执法工作而想调换岗位从事其他工作，影响了税收执法工作的开展。

通过调研，我们认识到，虽然税收执法风险的压力，使得一些税务人员产生了思想波动、情绪不稳等不利于税收工作的消极因素，但同时这也是我们发现问题、研究和解决问题的有利时机，上述不利因素形成倒逼机制，反过来促进了系统上下思想更加统一、步调更加一致。

（三）注重教育培训。

通过“走出去”、“请进来”，强化学习培训，引导税务人员树立正确的风险观：一是“走出去”，学习和借鉴兄弟市局税收执法风险防范好经验、好做法；二是“请进来”，邀请纪委监察部门和检察院反渎职侵权局领导和专家上门讲授税收执法风险防范知识，以正视听，消除恐惧心理，指导科学防范。

（四）实行“头脑风暴”。

组织人员，重点围绕如何建立有效风险防范工作制度和措施展开讨论：是简单照搬照套别人的做法，还是从本局实际出发，建立适合自己的防范税收执法风险新模式；是另起炉灶重做一套，还是整合现有的各种税收管理资源，统筹规划，科学实施；是面面俱到，眉毛胡子一起抓，还是突出重点，抓关键环节；是全面开花，还是先试点、后推广。

（五）明确工作思路。

通过总结归纳，确立了“12336”工作思路：即“建立一套工作机制”，逐步建立一套适合本局实际的税收执法风险防范工作机制；“坚持两条基本原则”，坚持依法治税，坚持执法为民；“实行三级分工负责制”，市局局长重点抓“无职务犯罪单位”创建工作、县局局长重点抓“无违法违纪”创建工作、基层分局长重点抓规范税收执法和优化税收服务工作；“注重三个结合”，上下结合、人机结合、内外结合；“实现依法行政六个方面基本要求”，合法行政、合理行政、执法规范、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

（六）科学开展试点。

一是落实试点工作任务。

为使税收执法风险防范管理工作有序推进，我局按照“12336”工作思路，选择重点单位、重点环节先行试点，抓重点带一般，统筹推进。

分别在贵池区地税局、青阳县地税局和全市稽查系列开展个体税收管理、发票管理和稽查管理执法风险防范试点工作。

二是提出防范对策。

要求各试点单位要充分认识防范税收执法风险工作的重要意义，切实加强对落实执法风险防范工作的领导，建立有效的领导和工作机制。

同时要求试点单位要依靠和发动群众，加强调查研究，立足本单位工作实际，提出切实可行的风险防范对策，特别要注重防控潜在税收执法风险。

要摒弃“遍地是雷区，处处是陷阱”的错误观点，注重区分风险危害大小，选择风险防控重点，有效开展执法风险防控。

三是跟踪督查指导。

在试点过程中，实行动态管理，实行市局领导分片负责，通过深入试点单位开展工作督查，及时掌握试点工作开展情况，加强对试点工作检查指导，保障了试点工作扎实有效开展。

通过采取以上税务执法风险防范措施，健全了风险防范机制，增强了风险防范意识，促进了税务行政执法和税务行政管理行为的进一步规范，营造了和谐的地税法治环境。

突出表现在以下五个方面：一是健全了税收执法风险防范工作机制。

通过探索实践，建立完善了税检联席会议制度、预防职务犯罪工作制度、税收执法评议员工作制度、税收执法案卷评查等风险防范工作制度、述职述廉工作制度等。

通过试点，初步健全了风险防范工作机制。

如青阳县地税局在发票管理风险试点中为健全发票管理风险防范机制，及时改进发票管理岗位设臵方式，实行发票领购和缴销分离制度，规定各分局发票领购岗和缴销岗不能由一人承担，有效堵塞了发票管理漏洞；同时该局利用第三方税收执法评议员，对税收执法工作“把脉问诊”，实行内部考核和外部评议相结合，全面加强风险防范。

贵池区地税局在个体税收定额管理风险防范试点工作中推广电脑定税做法，促进了个体税收定额管理工作规范。

市局稽查局在稽查管理风险防范试点工作中，实行特邀审理监督员制度，强化了审理监督。

二是增强了系统风险防范意识。

通过开展试点和加强宣传教育，促进了干部职工思想进一步解放，增强了系统上下税收执法风险意识，提升了广大税干税收执法风险防范能力，消除了心理障碍，克服了消极畏难情绪，广大税干法治意识、服务意识、责任意识、大局意识和发展意识更加坚定。

三是规范了税收行政执法行为。

深化税收执法责任制，统筹推进地方税收与经济社会、税收执法与纳税服务、税收管理与队伍建设协调发展，促进了税收执法行为不断规范。

截止2010年8月，我市地税系统已经连续近七年未发生一起行政复议行为；连续近十年未发生一起行政诉讼案件。

四是营造了良好的税收法治环境。

在自觉坚持“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则的同时，不断优化税收服务，切实维护纳税人的合法权益，着力构建和谐征纳关系，提高了纳税人依法纳税的遵从度，为服务地方经济社会发展，维护社会和谐稳定，营造了良好的税收法治环境。

五是得到了有关方面一致好评。

2009年度我局被市推进依法行政领导小组评为依法行政优秀单位；省政府法制办、省地税局先后推广交流了我局实行第三方评议工作经验；省、市依法行政工作考核检查组充分肯定了我局依法行政工作取得的成绩；市依法治市领导小组多次通报表彰了我局普法依法治理工作；省、市九大新闻媒体组成的新闻采访团先后两次集中采访报道了我市地税系统依法治税工作先进事迹。

三、存在的问题及原因（一）岗责不合理影响了税收执法责任制深化。

一些基层税务机关人员过少，导致一人兼岗过多，影响了岗位间相互制约机制的形成。

如，一些基层机关副职和业务骨干集税收管理员、税收法制员职责于一身，既当运动员，又当裁判员。

（二）税收计划及计划预测准确率考核增加了执法风险隐患。

税收计划由上级机关和地方政府在年初确定，层层下达执行，经常要求税务机关既不得多收、也不得少数，税务机关为执行税收计划和应对考核只好人为调度，增加了自身风险。

（三）行政执法干预现象一时还难以彻底遏制。

个别地方政府为了招商引资、搞活地方经济等自行出台各种税收优惠政策，干预税收执法。

四、几点思考税收执法风险防范是一项系统工程，不可能一蹴而就，需要我们坚持不懈地去推进。

（一）要突出制度建设，强化制度保障。

加强税收工作制度清理，通过建立新的制度、完善部分内容不够科学合理的工作制度、废除不合时宜的工作制度，进一步建立完善风险防范制度体系，促进税收执法风险防范工作更加科学规范。

（二）要突出工作重点，严格监督防范。

一是要突出素质教育，提升风险防范能力。

风险防范最根本的是使每个税干牢固树立风险防范意识，自觉防范。

要通过开展各种行之有效的宣传教育活动，引导广大税务人员要增强“三观”（世界观、权力观、价值观）、培育“三感”（责任感、荣辱感、风险感）、坚守“三道线”（筑牢思想防线、密织制度防线和坚守法律底线），严格依法行政和廉洁从政。

二是要突出事前监督，加强对税收规范性文件监督管理。

要严格税收规范性文件管理，对于本系统制定的税收规范性文件，严格执行“非经法规部门审查会签，局领导一律不予签发”的规定；对于党政部门及其他有关部门制定的涉税文件，重点把好会签审查关，坚决防止越权或违规制定涉税文件情况的发生。

三是要突出事中监督，抓住关键环节。

要认真执行重大税务案件集体审理制度，强化重大税务案件审理监督，促进税务稽查工作规范。

要实行重大涉税事项集体决策审议制度，对超过一定额度的审批事宜，实行集体审批，民主决策，分散和降低执法风险。

四是要突出事后监督，强化考核督查。

注重人机结合，加强税收行政执法日常考核监督，按月实施，实时监控；实行综合督查，联合开展税收执法检查和执法监察等工作。