英国政府应急管理体制改革的重点及启示

英国政府应急管理体制改革的重点及启示

游志斌

近几年，英国政府先后经历了2007年伦敦地铁恐怖袭击、2007年夏季洪水、2009年大流感等重特大突发事件，同时又被阿富汗、巴基斯坦等国际安全问题困扰，英国中央政府深刻总结国家安全管理及突发事件应对中存在的问题，对当前的应急管理制度进行了大幅改革。经过此轮改革，英国中央政府应急管理核心部门——内阁国民紧急事务秘书处与国防、外交、情报部门等机构的横向合作更加紧密，内阁国民紧急事务秘书处的风险管理职能得到加强。

一、政府应急管理体制改革的背景

近年来，英国政府面临着复杂的国际国内安全局势，传统安全问题和非传统安全问题相互交织，恐怖主义的威胁加大，洪水、大流感等国内突发公共事件形势严峻，犯罪率居高不下，网络安全、能源安全、太空安全、气候变化等新安全问题凸显，迫切需要建立新的国家安全管理体制，增强中央政府的综合安全管理能力。英国政府自2004年以来先后出台了《国民紧急状态法》、《应急管理准备和响应指南》、《应急管理恢复指南》、《中央政府对突发事件响应的安排：操作手册》等法规和文件，使中央政府应急管理能力得到显著提高，但在应急管理体制机制中仍存在以下棘手问题：

一方面，英国中央政府应急管理部门与其他机构和部门在重大安全问题和突发事件处置工作中缺乏协调，信息难以共享。2010年初，英国内阁国民紧急事务秘书处总结了应急体制中存在的突出问题，包括决策和协调机制难以适应重大突发事件处置的需要；容易忽视政府所面临的突发事件风险；对所面临的风险和政府自身的管理能力过度自信；针对一些重大突发事件的应急响应不够及时等，并强调必须建立跨部门的权威、固定和快速的协调机制才能克服当前存在的一系列问题。

另一方面，英国政府对战略风险的研判和应对能力亟待加强。2008年2月，英国内阁办公室战略中心发布《实现英国的潜力：未来对英国的战略挑战》报告，认为英国政府面临着全球化、经济繁荣、公民生活条件差异、老龄化、家庭和社区、社会安全、个性化的公共服务、气候变化、民主创新等10个方面战略风险的挑战，强调英国政府只有迅速增强战略风险管理能力，才能迎接上述风险的挑战，保障英国社会的安全和繁荣。

二、政府应急管理体制改革的重点内容

当前，英国应急管理体制的改革核心是以全面提高应急管理能力为中心，将应急管理中枢机构纳入国家总体安全管理框架，强化内阁国民紧急事务秘书处的风险管理职能，从而实现以下主要目标：一是服务国家总体安全，及时确认国家安全风险，创造良好的国际国内安全环境；二是提高对各种威胁和风险的综合研判和防范能力；三是增强政府“大安全管理”的合力，促进应急管理、军队、警务、情报、外交和国际发展等各相关机构和部门的相互协调和合作。

（一）将应急管理中枢机构纳入国家总体安全管理框架

1、主要措施

将应急管理中枢机构——内阁国民紧急事务秘书处纳入国家“大国家安全”管理框架，是此次英国应急管理体制改革的最重要变化。2010年5月，英国卡梅伦内阁建立了国家安

全委员会，这是二战后英国国家安全管理体制的重大调整，同时标志着英国政府建立国家安全管理的最高领导机构，统筹考量国际国内安全问题，整合政府各相关部门资源，促进跨政府部门的协调和协作，确认国家安全战略重点和优先性问题，增强战略决策能力和效率的“大国家安全”管理框架基本形成。国家安全委员会(NSC)由首相担任主席，常任成员包括副首相、财政大臣、外交和联邦事务大臣、内政大臣、国防大臣、国际发展大臣和安全大臣，其他内阁成员，包括国家能源和气候变化大臣、国防参谋机构的负责人、情报部门首脑以及其他高级官员等，都将按需要参加该委员会。国家安全委员会承担国家总体安全责任，指导处理英国所有方面的安全问题，在最高层面上整合应急管理、国防、外交、情报、警务、网络安全、能源、国际发展等方面相关政府部门和机构的资源，增强对国家安全的战略研判能力，确认英国安全管理的战略重点和优先性问题，协调在面对安全威胁时的跨政府部门行动，提高全方位的安全风险防范和应急处置能力。英国国防部长利亚姆·福克斯在2010年7月英国政府举办的国际安全研讨会上指出，国家安全委员会不只是针对每天事务的“灭火工具”，它是政府广泛的国家安全战略中枢，要促进政府的高效协调。

国家安全委员会设有专门的办事机构——国家安全秘书处。内阁国民紧急事务秘书处为国家安全秘书处的下辖五大机构之一。国家安全秘书处由国家安全顾问担任负责人，目前负责人为彼得•李基斯爵士，同时分设2名副顾问（分别为外交和国防政策的副顾问和情报、安全和应急管理工作副顾问）。国家安全秘书处下设外交和国防政策工作组、国家安全项目和战略工作组、安全和情报办公室、网络安全办公室、内阁国民紧急事务秘书处共5个部门。国家安全秘书处的工作包括制定国家安全委员会的议事日程，汇总各相关部门报送的安全信息，评估英国政府面临的国际国内安全风险，具体协调跨部门的安全工作，评估各相关政府部门的工作情况，指导下属5个部门的工作，承担国家安全委员会交办的其他事项等内容。

2、主要目标

“大国家安全”管理框架契合了英国政府更好更快响应各种安全问题的需要，在有利于提高中央政府决策效率外，还有以下考量：

一方面，及时确认和处置国家安全和应急管理工作中的战略重点和优先性问题。面临国内安全问题与国外安全问题相互影响、相互交织的复杂情势，英国政府认为亟需确立国家安全的战略重点，妥善处置优先性安全问题。目前，英国政府在外交和国防政策、国家安全项目和战略工作、安全和情报、网络安全、紧急事务等5个方面都先后开展了相应的风险管理或评估工作，以便及时发现安全重点或隐患。针对洪水、流感等紧急事件，英国政府已经施行国家风险登记制度，每年在国家范围内开展风险评估，并公开出版。同时，计划在2010年底前完成“战略国防和安全评估”工作。改革后的体制，试图在中央政府管理中打破国际安全管理与国内安全管理，应急管理部门与国防、情报等部门的界限，及时发现和妥善处置安全上的优先性问题。

另一方面，促进跨政府部门间的工作协调和国际合作。国家安全秘书处下设的外交和国防政策工作组等5个部门，具体协调相关领域的跨部门工作，指导、监督和审查各相关部门的政策，加强在安全管理方面政策的协调。在英国国内突发事件的管理中，虽然警察、消防、医疗救护部门发挥主导作用，但有时需要军队的支持和帮助，甚至是欧盟和其他国家的帮助和协作；在英国应对外部安全时，更是离不开与欧盟、北约、美国及其他国际组织和国家的合作和支持。前英国首相布朗强调，“应对各类安全问题的挑战需要我们能够胜任跨政府的共同工作，需要与我们的国际伙伴紧密合作”。改革后的体制，有利于促进中央政府力量和资源的有效、均衡投入，防止“内（部安全）重外（部安全）轻”和“外重内轻”，同时整合相关的政府部门资源，尽可能节省公共支出，促进跨政府部门的协调和国际合作。

（二）加强中央政府应急管理部门的风险管理职能

1、主要措施