中国巨灾保险法律制度的构建

中国巨灾保险法律制度的构建

胡焕，宋伟

（西南财经大学法学院，成都610074）

摘要：当巨灾发生后，本应发挥作用的财产保险在灾后的赔付中缺位，这一现象引发了人们对巨灾险的思

考。在发达国家，巨灾险已成为一种分散巨灾风险的常效机制，而国内巨灾险业务方始起步，法律保障制度构建也还未上路。通过对巨灾险及其法律制度的域外考察，中国现行的巨灾保险制度需要深刻的检讨，根据目前条件，中国的巨灾保险宜采用立法促进、商业保险机构担当并由政府推动的方式，通过对立法机构、政府、保险业的角色及职能进行定位、对赔付及巨灾险的运作方式进行规定，构建起中国巨灾险的运作制度和法律框架。

关键词：巨灾；保险；法律制度；构建中图分类号：DF434

文献标志码：A

文章编号：1672-8580(2009)01-0062-03

收稿日期：2008-09-20

基金项目：西南财经大学科研基金资助项目（07YB22）

作者简介：胡焕（1978－），男，四川遂宁人，硕士研究生，主要研究方向为金融法、房地产法。

当巨灾发生后，原本应承担部分灾后损失的保险业，在灾后财产赔付中集体失语，这一现象所产生的系列问题，值得深思。本文对中国巨灾险的现状和原因进行分析，对相关的国际经验予以总结，并从法律视角出发，对中国巨灾保险体制建立和完善的相关问题进行探讨。

一、巨灾风险及巨灾险的定义、承保范围和作用巨灾是指会造成巨额财产损失，并影响到大范围内人们的生存或给其生活造成严重困难的事件，这类事件通常包括洪水、地震、飓风等[1]。巨灾险是专门针对巨灾风险开发出的保险品种，其承保范围一般涵盖上述的巨灾种类。在发达国家，巨灾险已经成为一种分散巨灾风险的常效机制。

二、中国巨灾险现状分析（一）中国巨灾险开展的现状

中国国内商业保险公司的巨灾险业务方始起步。根据保监会现行的相关规定，地震等巨灾的保险事故被列为财产险的除外责任；加之保险行业竞争激烈，保险公司操作不规范，有些在承保主险的同时以免费的形式附送地震险，实际上未足额提取巨灾赔偿的准备金，隐藏极大的风险和隐患。此次地震，保险业在灾后财产保险赔付方面沦为摆设，反映出确立巨灾保险体制及法律配套措施的重要性和迫切性。

（二）中国巨灾险现状的成因和法律问题分析

1.保险市场原因

传统可保风险的条件是经济上可行、概率能够估算、有大量类似标的和特大灾害不会发生，巨灾险自身的特点是发生概率不定、潜在损失可能极大，不符合传统保险对可保风险的界定。由于现阶段科学技术手段所限，对此类灾害进行预测的工作相当困难；低风险的投保人易进行逆向选择，风险无法在大面积内进行分散；巨灾险所承保的风险一旦发生，所造成的损失相当巨大，由此给承保人带来极大的赔付风险和赔付资金压力；由于巨灾险的收益和支出极不对称，保险公司承保此类保险的积极性不高。

2.政府立场和政策因素

基于中国长期以来“大政府、小市场”的实际环境，政府角色定位不清、责任不明，当灾害发生后，救助方式往往为彰显制度优越性，由政府组织财政投入，一力承担灾后救助的主要责任，这种做法实际效率不高，给财政带来极大压力。

3.法律原因

从传统保险法律角度来看，巨灾险不符合其要件，因此，出于保护保险产业的考虑，法律没有要求巨灾保险进行强制投保，1998年，中国保监会允许投保人以附加险的方式投保地震险。到2006年，出于应对巨灾的现实考虑，保监会提出了以财政支持巨灾险的方针，

四川理工学院学报（社会科学版）

Journal of Sichuan University of Science &Engineering(Social Sciences Edition)

第24卷第1期2009年2月

Vol.24No.1Feb.2009

第24卷第1期胡焕等：中国巨灾保险法律制度的构建

但仅停留于政策阶段，没有具体的制度与其配套。缺乏法律的定位，巨灾险处于财产险的边缘地带，巨灾险的法律保障制度构建还未上路。

三、建立巨灾保险制度的必要性、可行性及其法律构架探讨

（一）巨灾险的必要性

灾区的重建工作主要以政府为主导，这一模式的效率可虞。如果能通过其他渠道对灾后重建提供资金，势必大力推动恢复和重建工作，这方面，巨灾险具有独特的优势。长期以来，中国强调政府主导救助，忽视金融市场的重要功能。另外，现行的救助体制对巨灾风险的预计和灾害的事前防备严重不足，效率过低，资源浪费现象严重，亦给权力寻租留下空间；在应对特大性灾难时，政府的灾后补助和救济只能在低层次和小范围内进行，无法或至少在短时间内无法满足受灾地区和群众的需求。

随着财政制度朝着统一、优化的方改革，政府可控制和迅速调动的资源将进一步减小；且灾后救助资金量大，会形成对财政的巨大压力，对灾区的巨额救助款拨付，会人为增加该地区的货币供应量，对控制当地通胀不利。因此，建立起一个有效的巨灾保险常态体制和法律保障框架，已经刻不容缓。

（二）可行性探讨

经过改革开放后近30年的实践和探索，中国的保险市场逐渐壮大和发展，金融市场逐渐成熟，保险业的专业化和市场化已经具备了广阔的发展空间。引入巨灾保险，有利于培养民众的保险意识，借助市场化、国际化的风险分散方式，将巨灾风险进行分散。依托保险公司的专业性和风险管理能力，能够提高被保险人和所在地区的巨灾风险抵御能力，并减少此类灾害所造成的损失。

从资金规模、专业人才力量来看，国内保险公司已经初具规模，保险和再保险业务也迈入成长期。中国人口众多，幅员辽阔，在保险人群和地域方面有先天的优势，具备将风险在大范围进行分散的基本条件。此外，经过保险业在国内的多年实践，民众的保险意识已经初步树立。此次地震灾害给民众所产生的深刻影响，亦转化成推进巨灾险的有利契机。由此次支付压力导致立法机构和政府部门推动巨灾险的动机空前强烈，法律及相关制度的配套工作进展亦会相对顺利[2]。

四、巨灾险及其法律制度的域外考察

（一）巨灾险的国际通行模式

概括起来，国际上巨灾保险通行的运行和管理模式大致可以分为三种类型：第一，由政府进行统一管理；第二，由政府组建专门的保险机构或巨灾联合体的方式运营；第三，委托现有的保险机构进行管理[3]。

（二）巨灾险的别国经验

1.日本的地震险经验

日本地震险的相应法律比较发达，自1966年《地震保险法》后，又专门出台了《地震再保险特别会计法案》，对地震险的承保范围和风险分散方式进行了详细规定。在专门保险机构运作的前提下，以法律规定扩大强制再保险的范围，建立了两级再保险、政府参与巨灾险第二级再保险的机制。

2.美国及英国的巨灾保险机制简介

美国的巨灾保险以政府为主导，各州在联邦的安排下对全国范围内的巨灾救助进行统筹，居民亦可自愿向保险公司投保巨灾险，在北岭地震后，美国保险业直接支付的赔款高达78亿美元，间接支付的总额约120亿美元。英国巨灾险的承保主体是保险公司，但政府要对巨灾进行风险控制，肩负如监督工程建筑质量、进行防灾工程建设等职能，以提高抗灾能力，并通过提供风险评估、预警、气象资料等相关信息，推动巨灾险的保险和再保险业务[4]。

3.新西兰的巨灾保险体系和特点

作为全球运作灾害保险制度最为成功的国家之一，新西兰建立了多渠道的风险分散制度，构建起全国范围内的巨灾风险分散体系。新西兰设立了由地震委员会、保险公司及保险协会为主体的几级机构，当巨灾事件发生后，地震委员会承担2亿新元的赔付；超过2亿元的部分，则由再保险公司承担；如果损失额超过20亿新元，地震委员会在巨灾风险基金的全部数额内进行赔付；如果仍不足赔付，政府财政资金将发挥托底作用，负担剩余的理赔支付。

五、中国巨灾险体制及法律构架的完善

(一)中国巨灾险机制的大致模式

除面对巨灾的威胁和巨灾造成的影响有所不同外，各国还有其独特的政治体制、传统文化、经济水平、保险意识和民众承受损失的能力，因此，巨灾保险体系也应进行有针对性的构思和设计。根据中国目前的保险业市场条件，巨灾保险采用立法促进、商业保险机构担当并由政府推动的方式最为适宜。

(二)中国巨灾险机制的运作制度和法律框架

1.立法机构、政府、保险业的角色及职能定位

立法机构应以专门立法的方式，对政府和商业保险机构在巨灾险承保和赔付中的各自功能进行大体的划

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