行政程序法典的结构选择——对十个国家和地区行政程序法典的比较分析

行政程序法典的结构选择——对十个国家和地区行政程序法典的比较分析
作者：吕尚敏
制定一部统一的行政法典曾是各成文法国家立法者的多年梦想，只是苦于行政行为种类繁多，相应的行政法规范数量庞杂，层次不一而无从入手。然而，行政程序的相对整齐划一性化约了实体行政行为的繁杂与多样，从而使制定一部统一的，能包容各种行政行为的行政程序法成为可能，并进而通过各国立法者的努力最终成为现实。随着现代行政法程序控权观念的日益深入人心，行政法的重心逐渐转移到了行政程序法上（注：参见笑侠：《论新一代行政法治》，载《外国法译评》1996年第2期。）。正因为如此，1889 年西班牙议会也许仅仅是由于其成文法化传统（而非现代程序控权观念的发达）而制定的《行政程序法》竟开现代行政程序立法之先河，为现代世界各国竞相仿效而成为典范。从实际的效果来看，世界各国已制定的行政程序法或是成为一国行政法典的重要组成部分（如荷兰国基本行政法典），或在事实上代行着行政法典的职能（世界上许多国家的行政程序法除了规定行政程序之外，还涉及许多行政行为的实体内容）。行政程序法的出现即使不能在完全严格的意义上代替行政法典，至少也可以说它为制定一部统一的行政法典找到了一个关键的突破口并奠定了厚实的基础，从而为打破立法史上的这一“立法僵局”创造了条件。
既然现代行政程序法的核心目标是保障行政权的公正行使，因而行政公开作为保障行政公正的一项极其重要的手段，就当然地构成了行政程序法的重要内容，正所谓“阳光是最好的消毒剂”。行政公开既可满足行政相对人对于行政权公正行使的心理预期，使行政相对人对行政机关产生一种“眼见为实”的信任感，同时也在实际上为行政相对人了解行政权的整个运作过程，从而为其在遭受权利侵害时能及时地进行防卫提供了前提条件。另外从行政权的运作成本来看，实施行政公开基本上不需要行政机关投入太多的人力物力即可做到。正因为如此，各国行政程序法典或是以专章专篇对行政公开进行长篇累牍的规定，如1946年制定的美国联邦行政程序法552b节有关会议公开（一般称该节为阳光中的政府法）的规定，或是在行政程序法的总则部分将行政公开作为一项基本原则确立下来。
影响各国行政程序法在效率与公正问题上的选择因素是繁多的，其影响方式也是交叉的、综合的。大致说来，这些因素可以被概括为两个方面：一是纵向因素，也就是时间因素。各国在不同的历史时期，其行政程序法的立法价值取向是有差异的，早期世界各国的行政程序法多以效率型为主，这与当时人们对行政程序法的立法任务的总体认识有关，认为其主要任务在于规范行政权的运行秩序，从而促进行政效率。而现代行政程序法则更多地渗透了保障行政权公正行使的内容，或至少也是效率与公正的有机结合。这显然与二次大战后行政权的日益膨胀从而促成了人们对行政程序法立法任务的再认识有关。在这一段时间里，行政权的日益膨胀构成了对公民权利的潜在危胁；法治观念的深入人心则使人们企望借助于法律这一强力来压制行政权的强力；而程序控权观念的发达则使这一任务最终落到了行政程序法身上。于是，保障公民权利不受行政权的非法侵害构成了现代行政程序法的主要内容。
行政程序与行政效率是两个紧密相关的概念，因为所有的行政效率都体现于行政程序之中。因此，保障行政效率仍然可以成为行政程序法的一个“附属任务”。在某些国家，这一“附属任务”甚至占了很大的比重。影响各国在效率与公正问题上的选择的另一个因素是横向的因素，即各国在特定的历史时期的国情。这里的国情主要涉及到各国的地理范围大小，人口数量及素质、行政机关的工作效能、国家的法治化水平等因素。在一个行政效率极低甚至行政权的行使处于瘫痪状态的国家，我们根本就无法谈及行政的公正问题。这一点在一个地域广大、人口数量众多且素质参差不齐的国家表现得尤为明显。因此，既然保障行政效率仍然可成为现代行政程序法的一个“附属任务”，我们就不能单纯以某国行政程序法有关保障行政权公正行使的内容的多少来判断该行政程序法的优劣。实际上，居于特定国家特定历史背景下的行政程序法，并不能进行横向的优劣比较（国与国之间的比较），而只能进行纵向的合适与否的比较（一国行政程序法对其国情的切合程度）。
三、单纯程序型与实体程序合一型
这是从行政程序法典的内容安排角度对其所作的区分。从一般的常理推断，行政程序法无疑应当是有关行政程序（包括行政行为的步骤、方式、时限等）的法律，与行政行为的实体内容无涉。但是考察已有的世界各国的行政程序法典我们却发现许多国家的行政程序法典都包含有行政行为的实体内容。这些内容涉及：行政主体的权限规定、行政行为的种类（如行政合同等）规定、行政行为的效力（有效、无效，可撤销等）规定、行政违法的种类规定、行政责任的规定等。尤其是关于行政行为的效力问题，世界各国的行政程序法典对其规定非常普遍，如西班牙法典第五编、葡萄牙法典第四部分、德国法典第三章、意大利法典第三编、我国的台湾法典第二章等。从理论上而言，行政行为的实体问题与程序问题应当说存在着较为明晰的界分：实体问题解决能否行为的问题；程序问题解决如何行为的问题。因此，行政程序法理论上只能是规定行政程序的法律。造成目前世界各国的行政程序法典“名不副实”的原因大致出于两条：一是行政法的目标从实体控权转向程序控权使人们更加关注程序问题，从而使程序在一定程度上并吸了实体。二是从立法技巧上考虑，行政行为的实体内容与程序问题也基本上可以“兼容”于一个文本中，因为任何一个实体问题都直接关系到行政程序是否能够有效开始并连续推进。无论是行政主体的权限、行政行为的效力还是行政违法的种类或行政责任问题的规定，都直接影响到行政程序的起动及其后续程序能否最终完成。因此，世界各国的行政程序法典包含实体内容的规定，不仅有其行政法控权理念变更的客观理由，更多的是一种立法智慧的体现。当然，世界各国的行政程序法典并非都是实体程序合为一体的，也有一些单纯程序型的行政程序法典。如韩国、日本等。这主要存在于一些行政程序法的结构内容都比较简单的国家，其行政行为的实体内容由其他单行行政法律规范具体规定。而美国等普通法国家则还可依靠其宪法确立的一些基本原则（如“正当法律程序”原则等）通过判例对行政行为的实体问题作出规定。
四、共同行政程序法与类别行政程序法
这是从行政程序法所覆盖的行政行为的范围不同对其所作的分类。共同行政程序法将各种行政行为必须遵守的共同规则概括出来，并加以抽象规定。因此，这种类型的行政程序法能够覆盖所有的行政行为，能够有效地达到行政程序法的立法目标。但它在立法技术上的难度较大，因为要概括各类行政行为遵守的普遍规则并非一件易事。从全部法条的结构上来看此类行政程序法往往分为行政程序的开始、程序的审理（调查）、程序的裁决（结束）、程序的救济等内容。如西班牙、葡萄牙、意大利、奥地利等国的行政程序法均按此方式规定。类别行政程序法与前者不同，它以对实体行政行为的分类作为其规定的前提和基础，根据各类行政行为的不同特性，对其程序分别作出规定。因此其覆盖的范围限于行政程序法中列举的几种较为重要与常见的行政行为。由于各国对行政行为所作的类别划分不同，这种行政程序法的内容规定在各国也各有特色。如日本行政程序法将行政行为分为“对申请的处分”、“不利益处分”、“行政指导”三种；韩国行政程序法将行政行为分为“处分”、“行政立法”、“行政指导”等；美国联邦行政程序法将行政行为分为“行政裁决”、“制定法规”两种；德国行政程序法将行政行为分为“公法合同”、“要式行政行为”、“确定规划行为”三种；我国台湾省则将此分为“行政处分”、“行政契约”、“法规命令”三种。相比之下，此类行政程序法似乎比前者更具有针对性，在立法上也较容易把握，操作起来比较简便。但它的缺点也是显而易见的，即它难以实现对所有行政行为的有效监控。从外观上看，这种立法似乎也更象是“法规的组合”，而不象是一部统一的法典。尽管各类行政行为各有特点，其在程序上的要求也不尽一致，但它们仍然必须遵守一些共同的规则，如关于行政主体职权范围的界定，行政行为中证据规则的设置等。因此，也有些国家在立法上把这两种方式结合起来，即在对各类行政行为的共同规则进行概括规定的基础上，又规定了几种特别重要的典型行政行为特定程序。如西班牙的行政程序法在规定了各类行政行为的共同程序之后，又在其第九编中对行政处罚这种行政行为作了特别规定，体现了其高超的立法技巧。在立法模式上，这不失为一种理想的选择。
二、简单行政程序法典与复合行政程序法典
这是从行政程序法规定的“行政程序”的时间跨度范围不同而作的分类。简单行政程序法典只规定行政决定作出前的处理程序，是名副其实的“行政程序”的法律。如日本行政程序法，共38条，将行政行为分为“对申请的处分”、“不利益处分”及“行政指导”三种分别作了程序上的规定。这类结构极为单一的行政程序法在立法上并不多见。复合型行政程序法典的内容除了有关行政处理程序方面的规定之外，还包括有：行政组织法（如西班牙、葡萄牙、奥地利、意大利、韩国等）、行政救济法（如西班牙、葡萄牙、奥地利、意大利、德国、荷兰等）、司法审查法（如美国、荷兰等）、情报公开法（如美国、西班牙、葡萄牙、荷兰等）。实际上，各国行政程序法典的“复合”程度也并非完全一致，但一般说来都包括有：行政组织法（尤其是有关行政主体的职权规定）、行政行为程序法、行政救济法等内容。造成此类划分的原因一是各国对“行政程序”这一概念的理解不一致。关于行政组织法的规定，有些国家的学者认为行政法主体的规定是行政程序中不可缺少的一环，行政法的主体既是行政实体法律关系的主体，也是行政程序法律关系的主体。而另外有些国家则认为行政法主体的内容仅属于行政实体法的范围。另外一个原因是与各国单行行政程序立法的状况有关。许多国家在制定统一的行政程序法典之前，都已制定有关行政程序的单行法，如行政处罚法、行政许可法、行政救济法等。为了保持与这些单行法的衔接，许多国家在制定行政程序法典时就不再包含这些内容。如日本有独立的《行政不服审查法》，所以在其行政程序法典中就不再包括行政救济的内容。
综观世界上已制定的十数部行政程序法典，其内容多寡不一，体例繁简不一，制定目的有异。因此，分析这些已有的行政程序法典的结构，并在此基础上借鉴他人的成败得失，对于我国将来制定一部统一的行政程序法甚至统一的行政法典，实为一件紧要之事。
一、效率型与公正型
效率与公正实际上是行政程序法在其立法目的上体而公正型的行政程序法则更多地关注行政对人的合法的维护与救济。效率与公正作为两种不同的立法价值取向，构成了整个行政程序法典的灵魂，对于法典的结构安排产生了至关重要的影响。从结构的角度考察，世界各国的行政程序法典可被划分为效率型与公正型两种。西班牙、葡萄牙、德国的行政程序法大体属于前者，而美国、韩国、日本的行政程序法则属于后者。