德国工伤保险的成功经验

的医疗机构和康复机构进行监督。 第三，依法对因工伤、职业病致残
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的劳动者进行赔偿，包括现金赔 偿、辅助器具配置等等。由此可 见，德国同业公会承担了工伤保险 一切事务的管理，较好地集中了工 伤保险之工伤预防、康复和赔偿等 各方面事务的管理权限。一方面可 以将有限的工伤保险资源在工伤预 防、康复、赔偿之间进行协调和统 筹，达到资源的高效利用；另一方 面又可以较好地协调工伤预防、康 复和赔偿中各部门的职责权限，减 少部门合作的不协调以及由此导致 的制度运行效率损失。同时，同业 公会独立于政府之外的社团组织身 份，又较少受到政府的直接干预， 可以提高职业安全和工伤保险管理 的灵活性和自主性，提高职业安 全、工伤康复政策与现实需要的契 合度。 另外，在制度监督工作方面， 德国有明确的分工：联邦社会保险 监督管理局负责对联邦各家工伤保 险经办机构的监督，联邦劳动和社 会事务部负责联邦层面工伤预防工 作监督，各州社会保险监督管理机 构负责对本州工伤保险经办机构的 监督，避免了政出多头和“多龙不 治水”现象。 保险法》是为了安抚在恶劣的劳动 环境中遭受伤害的劳动者，并没有 将劳动者的职业安全预防提高到显 著的地位。但经历了一个多世纪的 发展，职业安全预防已经成为德国 工伤保险的首要目标。 支付；劳动者也不会因为工伤或职 业病退出劳动领域而继续作为工伤 保险受保者；保证了工伤保险供款 和基金的充足性，达到了制度的良 性循环，这是提高制度运行效率的 治本之策。由此可见，德国工伤保 险对工伤预防的重视，是源于对制 度规律和制度根基的深刻认知，是 源于对制度本质的把握。 图1反映了近三十年来德国法定 工伤保险制度中工伤预防费用的支 基金支付趋势及其在制度中日益提 升的地位。 还应指出的是，图1中的工伤 预防支出仅仅是工伤保险管理机构 即同业公会用于工伤预防的费用 支出，而对于同业公会的会员单 位——企业而言，还必须依法采取 工伤预防措施。而各用人单位用于 工伤预防的支出通常都大于同业公 会的支出。可见，德国工伤保险的 制度效果并不是“上天的恩赐”， 而是源于同业公会及用人单位对工 伤预防“不计成本”的投入，而这 都是建立在追求零工伤的建制理念 之上。
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全日工千人平均事故率 百万人工时事故率 通勤事故千保险关系事故率
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manager) 为工伤者的医疗和康复需 求提供个性化的服务。从伤后医疗 到医疗后的康复，这两类经理人凭 借自身对制度系统的把握和了解， 根据工伤者的伤害性质、伤害严重 程度帮助他们选择合适的医院或康 复机构。 在康复过程中，康复专家会根 据具体状况将伤残人员的康复过程 分为若干期，每期大约有四到五 周，不同伤残程度的人员所需的康 复期数不同，伤残程度轻的一期、 两期即可解决问题，伤残程度中的 则需要更长时间的康复，最多的可 达五期之久。在每一期内，康复专 家会为每一位伤残者制定每一周以 及每一周中的每一天的康复计划内 容，每周及每期康复结束后，由劳 动能力鉴定专家对伤残人员的康复 效果以及后续康复潜力进行评估， 确定后续康复计划。因此，在德国 工伤保险制度中，所有需要康复以 及有康复潜力的工伤者基本上都能 得到其所需的康复。工伤康复的措 施具体包括：第一，通过建议、具 体措施实施、培训或人员流动，帮 助工伤人员保留原来的职位或重新 获得其他合适的职位；第二，提供 伤残康复所必需的任何训练，如技 能恢复、课程进修、职业训练、继 续培训及其所需要的其他任何支 持；第三，使工伤者获得找到合适 职位或实现自我雇佣所需要的其他 职业训练等。康复的目标是力争通 过康复，使受害者的劳动能力尽可 到，也可以通过劳动技能鉴定，重 新找到适合的工作。 通过完善的医疗和康复，在德 国大约有80%的工伤者通过一般的 医疗或康复可以重返工作岗位。在
2 工伤预防的资金和科技保障
1884年俾斯麦政府颁布《事故
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图 1 1985-2012 年德国工伤预防支出趋势图
【收稿日期】2014-10-15。 【作者简介】乔庆梅，中国人民大学中国社会保障研究中心副教授。主要研究方向 ： 工伤 保险、医疗保险与残疾人事业。
1 相对集中且独立的自治管理
德国工伤保险的管理机构是同 业公会，它拥有工伤预防、康复和 赔偿业务的所有管理权。目前，德 国工伤保险同业工会分为三大部 门：工商业部门同业公会、农业部 门同业公会和公共部门同业公会， 他们各自管理着本领域的工伤保险 事务。到2010年初，德国同业公会 共包括21家工商业同业公会、8家农 业同业公会和27个公共部门的同业 公会。 同业公会管理工伤保险的职
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德国工伤保险的成功经验
乔庆梅 （中国人民大学中国社会保障研究中心 北京 100872） 【摘要】预防为首、康复优先的制度理念一直被认为是德国工伤保险成功的经验，除此之外，德国的工 伤保险的成功之处还在于相对独立、集中的自治管理和完善的组织以及高水平的职业安全科学技术。 【关键词】工伤保险 ； 经验总结 ； 国际研究 【中图分类号】F840.684 C913.7 【文献标识码】 A 【文章编号】1674-3830（2015）1-68-4 doi:10.369/j.issn.1674-3830.2015.1.21 T he Su ccessful Experience of Industrial Injury Insurance in Germ any Qiao Qingmei(Chinese Social Security Research Center of Renmin University, Beijing, 100872) 【Abstract】Taking prevention and rehabilitation as a high priority has been known as the successful experience in industrial injury insurance in Germany. In addition to this, it should also be attributed to the relatively independent and concentrated autonomy administration, the sophisticated service organizing and the high-level science and technology of occupational safety. 【Key words】industrial injury insurance, summary of experience, international study 工伤保险是德国最早建立的社 会保险制度，源于1884年的《事故 保险法》。如果说德国社会保障是 世界社会保障发展史上的成功典 范，那么德国的工伤保险也一样值 得各国学习和借鉴。从建立之初的 “工人赔偿制度”转型为“劳动者 安全保障制度”，德国工伤保险做 到了最大限度地保障劳动者的职业 安全，最大限度地降低职业伤害对 劳动者的伤害后果。关于德国工伤 保险制度的成功，专家们往往归因 于预防、康复和赔偿三位一体。但 笔者认为，德国工伤保险的成功， 还有其与本国文化、社会相适应的 管理体制，以及具体细致的服务组 织和高水平的职业安全科学技术相 关。 责由国家法律规定，其工作内容包 括：第一，依法强制企业进行工伤 保险登记并收取保险费，对企业风 险状况进行评估并据此调整工伤保 险费率；对企业进行安全检查并提 供安全咨询服务，为企业提供职业 伤害预防的技术和智力支持；对统 筹范围内的各企业单位职业伤亡进 行统计分析，并提出有针对性的建 议；对劳动安全用品进行检验和认 证；支持并组织职业安全和健康方 面的科学研究。第二，根据劳动者 职业伤害的具体情况，为工伤劳动 者提供医疗、康复服务，包括医疗 与康复需求咨询、工伤医疗机构的 选择与接洽、康复机构的选择与接 洽、康复费用的支付，并对所选择
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图 2 1986-2012 年德国工伤事故率趋势图
专门对职业安全标准、工作环境、 业伤害事故率的持续下降，减少了劳 人机工程等事关职业安全的每一领 域进行研究。在同业公会的统一管 理下，各机构的研究成果均能较好 地直接服务于劳动者职业安全健康 实践。每家机构的年科研经费都在 2000 多万欧元以上，均由工伤保险 基金支付。较高的职业安全技术水 平加深了德国工伤保险管理部门对 动者生命和健康的损失，其中的社会 效益是无法用经济指标衡量的。
3 工伤康复的完善服务和充足 资源
与伤残赔偿相比，康复在德国 工伤保险中处于极为重要的地位， 德国各工伤保险管理机构都制定了
职业伤害与工作性质之关系的认识， “ 先 预 防 、 后 康 复 ， 先 康 复 、 后 不但能够为应保者提供必要的保障， 赔 偿 ” 的 工 作 原 则 ， 以 最 大 限 度 更重要的是能够将科学技术应用于 工伤预防，达到未雨绸缪、防患于 未然之效。 此外，为了实现工伤预防，法 律还赋予同业公会在任何时候进入 任何企业进行职业安全和劳动保 护检查的权利，这一举措大大减少 了企业的不安全行为。如德国《社 会法典》第七编第一条明确规定： 工伤保险经办机构应当采取一切适 当的方法，防止工伤事故、职业病 以及由于工作原因对健康造成的伤 害，查明工伤事故发生的原因，保障 在事故发生时采取有效的措施，减 轻工伤事故和职业病导致的后果。 图2是近三十年的德国职业伤害 发生趋势，从中可以看出工伤预防 工作所取得的显著成效。 由图2可见，连年上升的工伤保 险预防费用的直接产出是实现了职 地减轻职业伤害给劳动者造成的不 利影响，更重要的是为了保障工伤 劳动者重新获得参与社会的权利。 2001年生效的德国《社会法案》第 九章将伤残康复的目标定义为“致 力于减少或消除残疾人自主平等地 参与社会的障碍，目的在于为残疾 人或有残疾危险的人创造更好的生 活”。因此，劳动者遭受职业伤害 之后，康复是先于工伤赔偿而被考 虑的措施，工伤康复是德国工伤保 险继工伤预防之后的第二个目标。
工伤预防支出
工伤预防的一切方面，包括培训、 出趋势，可以看出德国工伤预防的
2.2 科研和制度执行力的保障。
从法制建设到科学研发、从制度建 设到环节落实，预防优先都具有充 分的体现。除直接的工伤预防支出 （包括企业安全检查、 职业安全咨询、 劳动者安全培训等措施）外，同业 公会还花巨资在工伤预防科学研究 上，对职业安全标准与工伤预防科 学研究的投入毫不吝惜。同业公会 每年都拨出专门的资金用于劳动安 全科学研究、劳动医学服务、安全 技术服务、企业管理咨询等工伤预 防工作。工伤保险同业公会有 6 家 直属的专门性职业安全研究机构，
2.1 工伤预防的资金投入。 德
国工伤保险同业公会不但设有专门 的机构进行工伤预防管理，而且对 事故预防的投入也是逐年提高。工 伤预防的资金支付可以用于有利于 事故预防规章的制定和出版相关的 出版物、事故预防人员和物资的支 出、用于应急救治的职业安全健康 服务，等等。 根据德国同业公会统计，德国 工伤保险用于工伤预防的支出在10 年前就已经超过了用于工伤赔偿和 急救的支出。在2004年全德国法 定工伤保险125.29亿欧元的总支出 中，用于工伤赔偿和急救的费用 占6.8%，用于工伤预防费用则达 7.1%。此后的十年间，德国工伤保 险基金支出结构一直保持了这样的 态势：工伤预防费用在基金支出中 一直占有最高的比例，高于赔偿和 急救费用。之所以将工伤预防置于 首要地位，是因为工伤预防可以从 根本上减少工伤救治、赔偿和康复 的费用，可以减少长期的伤残待遇