古代行政区划沿革

古代行政区划沿革

节选自《中国古代文化史》

中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期:萌芽时期(先秦)、郡县制时期(秦、汉)、州制时期(魏晋南北朝、隋)、道(路)制时期(唐、宋)、行省制时期(元、明、清)。

古代行政区划沿革萌芽时期

这个时期约从公元前21世纪至公元前3世纪,即从建立中国历史上第一个国家政权——夏朝开始,到秦始皇统一中国、确立郡县制为止。

国家的产生,就是形成行政区划的先决条件。在原始社会,人们按氏族、部落进行生产与生活,根本不需要行政区划,也没有地域区划的概念,正如《礼记·礼运》篇所述,那时就是“大道之行也,天下为公”。随着生产力的发展,社会的进步,逐步出现了私有制,产生了阶级,形成了国家。统治阶级为维护其统治地位,有效地控制被统治阶级,需要实行分区分级管理,于就是产生了形成各种各样行政区划的可能性。但就是,并不就是产生国家的同时也必然出现行政区划。夏、商两代与西周,都还没有完善的地方行政制度,当时也不可能对整个国家进行全面的行政区划,

无论就是“方国”,还就是“诸侯国”,都就是一个个独立的国家,与夏、商、周王朝之间都只就是松散的臣属关系。春秋以后,县、郡的出现才就是中国古代行政区划的肇始。

古代行政区划沿革-------州服制说

在本世纪以前,人们普遍认为夏、商、西周王朝存在着“十二州”、“九州”、“五服”等行政区划。最典型的如《汉书·地理志序》所云:“昔在黄帝,……方制万里,画野分州。……尧遭洪水,怀山襄陵,天下分绝为十二州,使禹治之。水土既平,更制九州,列五服,任土作贡。”即说黄帝时已有州制,尧因洪水之灾,分中国为十二州,禹治水后更改为九州,以后又把中国分为五服。实际上,所谓夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之说都仅就是种种传说而已。

古代行政区划沿革------十二州说

它就是传说中的尧舜氏族社会时代的行政区划制度,起于《尚书·尧典》的“肇十有二州”。西汉学者谷永(前？—前4年)最先把“肇十有二州”解释为“尧遭洪水,天下分绝十二州”。东汉史学家班固(32—92年)撰《汉书》即从其说。她们认为这“十二州”就是尧舜时代的行政区划制度,而且在禹设置“九州”之前。可就是,东汉马融(79—166年)认为“十二州”产生于禹治水之后,它就是由当时氏族首领舜在禹置“九州”的基础上,增置幽、并、营三州而成。后世的释经家多从马融之说。自顾颉刚(1893—1980年)在20世纪30年代以确凿证据考证《尚书·尧典》乃汉人之作,“十二州”说就是汉人影射汉武帝所置刺史部十三州而起,马氏所叙的十二州名只就是调与了《禹贡》、《尔雅》、《职方》“九州”之名的矛盾而形成的混合物。(现代的秦汉史与先秦史学者都从顾氏之说,否定了“十二州”说就是尧舜时代行政区划制度的观点。

古代行政区划沿革------九州说

它就是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度,起于春秋、战国时代。在西汉以前,都认为“九州”系禹治水后划分的,但具体的说法各书所载互不相同,大致有四种说法:(1)《尚书·禹贡》记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍;(图1)(2)《吕氏春秋·有始览》有幽州,无梁州;(3)《周礼·职方》有幽州、并州,无梁州、徐州;(4)《尔雅·释地》有幽州、并州、营州,无梁州、青州、徐州(见表1)。各地所载各州的地域亦不尽相同,如泰山以北、以东地区在《禹贡》中属于青州,在《职方》中属于幽州;《职方》中的青州相当于《禹贡》中徐州的大部分与豫州的一部分。

这些“九州”说实际上就是春秋、战国时期学者对当时所知周朝领土所做的地理区域的划分,并不就是某个朝代的行政区划。然而,在历史上把它们长期地误认为就是行政区划。在西汉以前,误认为《禹贡》就是大禹治水后所划分的九州,代表夏朝的行政区划制度;《汉书·地理志》最先把《周礼·职方》中的九州误称为代表周朝的行政区划制度;三国时期魏人孙炎在注释《尔雅》时,又把《尔雅·释地》中的九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度;以后的经学家进一步推而广之,把“九州”误称为夏、商、周三代的行政区划制度。

古代行政区划沿革------畿服说

它最初见于《国语·周语》。《周语》曰:“夫先王之制:邦内甸服,邦外侯服,侯卫宾服,夷蛮要服,戎狄荒服。”即说周王实行“甸服”、“侯服”、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度。《尚书·禹贡》中也说了五服,只就是用“绥服”替代了《周语》中的“宾服”;并认为每服皆有一定的范围,都为五百里。《周礼·夏官·职方氏》更将“五服”扩展为“九

服”:“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“卫服”、“蛮服”、“夷服”、“镇服”、“藩服”。在《周礼·夏官·大司马》中,则把“服”改称为“畿”,认为有侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿。以上叙述的“五服”、“九服”、“九畿”等记载,都就是后人杜撰的先秦时代的行政区划,事实上它们只就是战国时代或稍后人们地理视野不断开阔的反映。(9)(10)

古代行政区划沿革---县的出现

前面已述,商、周王朝实行的就是分封制,即“封邦建国”,各个领主在自己的封国内独立为君主,整个商、周王朝无所谓任何行政区划。但就是,到了春秋时期,周室衰微,一些诸侯国逐渐强大,开始发展中央集权制度。她们在新开拓的疆土上不再进行分封,而由君主直接统治,为了便于统治,开始萌生了县、郡等行政区划的单位。

县就是中国最早出现的行政区划单位名称,始于春秋初期,最初设置在边地,带有国防作用。据现有文献记载,最早设县的就是西方大国秦。《史记·秦本纪》曰:武公十年(前688年)“伐邽、冀戎,初县之”;武公十一年(前687年)“初县杜、郑”。就就是说在春秋初,秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县(今甘肃天水市)、冀县(今甘肃甘谷县),第二年又设置杜县(今陕西杜陵

县)、郑县(今陕西华县)。可见,在春秋前期即前7世纪,秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县。在古文中,县就是古悬字。因这些新拓的疆域,远离诸侯国的国都,悬于诸侯的采邑之外而命名。

春秋后期,各诸侯国普遍置县,且从边远之地发展到内地。正如顾炎武在《日知录·郡县条》所述:“春秋之世,灭人之国者,固以为县矣。”

战国时期,县已成为较普遍的地方行政区划单位。不过,春秋战国时期的县与以后的县并不完全相同:一就是保留着分封制的残痕,如君主可以把县赐送给臣子,县尹可以世袭等;二就是县的规模相差悬殊,大的如秦、楚灭了一国置一县,甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县,小的如齐国的县,大致就是一乡置一县。当然,那时最多的还就是以一邑之地置一县。

古代行政区划沿革-----郡的出现

现在瞧到的最早的关于郡的记载见于《国语·晋语》。晋国公子夷吾对秦公子挚讲,“君实有郡县”。意思就是说,晋国犹如秦国的郡县。这就是鲁僖公九年(前651年)的事,说明秦国在公元前651年即春秋前期已置有“郡”,所以一些书说,“春秋末年以后,各国开始在边地设郡”,(11)“战国时期开始出现郡”,(12)都就是不确切的。据《左传》记载,鲁哀公二年(前493年)赵简子曰:“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡。”以上就是春秋时代仅见的“郡”名两例,表明当时郡名还很少见。当初主要为满足军事防卫之需要,各诸侯国开始在边远地区置郡,由国君的重臣率军驻守。

战国时代,郡的设置增多。《史记·秦本纪》记载,惠文王十年(前328年)“魏纳上郡十五县”;惠文王更元十三年(前312年)“攻楚汉中,取地六百里,置汉中郡”, “秦有陇西、北地、上郡”,赵“置云中、雁门、代郡”,燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。可见,战国时各国已普遍置郡,且多置于各国的边远地区。(图3)

古代行政区划沿革-----县与郡的关系

郡、县均出现在春秋前期,但就是设郡晚于设县,而且在春秋时代郡的地位低于县,所以才有赵简子“上大夫受县,下大夫受郡”之语。这并不就是县大郡小的缘故,因为那时县的大小悬殊,且在春秋时代郡的大小至今难以详考。主要就是由于郡置于边远荒僻之处,地广人稀,经济开发程度低于县,不如县那么富裕。(13)

战国时代,七雄争霸,遍地烽火,边地与内地、荒僻地区与富庶地区的差异缩小,而且几个强国不断向外拓展,所以边郡日益增大,地位不断提高。边地郡大,逐步地在郡下分置数县;内地事多,在数县之上逐步地置郡统辖,渐渐地形成郡统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”,春申君报请楚王在淮北12县置郡,“宜阳、大县也,……名曰县,其实郡也”等,都就是确凿的证据。瞧来,郡统县制的形成不会晚于战国中期。战国后期,郡县制在各国已经较为普遍地实行。可就是,在整个战国时代郡县制始终就是分封制的附庸,至秦始皇统一中国后,郡县制才正式成为全

国划一的行政区划。(14)

综上所述,商、周时期实行“分封制”,不存在行政区划的制度,所谓“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”并不就是当时的行政区划,而就是战国时期与以后的一些学者的设想。中国最早的行政区划就是郡县制,它萌生于春秋,演进于战国,正式确立于秦代。

古代行政区划沿革-------郡县时期

古代行政区划沿革-------郡县制

从秦始皇统一中国,正式确立郡县制为全国统一的行政区划,到魏晋时期实施州制行政区划制度,郡县制经历了秦、汉四百多年。

公元前221年,秦始皇二十六年吞灭六国、统一中国,建立了中国历史上第一个统一的、多民族的、高度中央集权的大帝国。秦始皇认为,“周制微弱,终为诸侯所丧”(《汉书·地理志》),因此采纳廷尉李斯的建议,“不立尺土之封,分天下为郡县”(《汉书·地理志》),彻底废除分封制,实行中央集权制,就是年即分天下为36郡,把郡县行政区划制度推行到全国。这就是郡县制在中国确定的标志,也就是中国与世界行政区划史上一个划时代的事件。

古代行政区划沿革--------秦郡

《汉书·地理志》云:“秦京师为内史,分天下作三十六郡。”内史为秦国都所辖的地区,当时唯有它不称为郡。始皇二十六年置36郡,其后陆续有增置,最后秦郡究竟有多少？当年所置的36郡,就是否包括内史？对此前人有多种说法,直至今天仍有分歧。

古代行政区划沿革--------秦县

各郡所辖的县,据严耕望考证如下:内史约含40县;北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西与辽东8郡,以及西北部九原、上郡、北地与陇西4郡,每郡平均辖十五、六县,共近两百个县;内地各郡及南方诸郡近30郡,每郡各辖25县,共约700县左右。因此,严氏认为“秦县的总数当在900以上至1千有余,约言之当在1千县左右也”。(16)

古代行政区划沿革-------郡县发展

汉初,刘邦鉴于秦王朝孤立而亡的教训,广建王侯。先封“异姓七国”(韩、赵、楚、淮南、燕、长沙、梁),继而在消灭异姓六国(长沙除外)的过程中建立“同姓九国”(楚、荆、代、齐、赵、梁、淮阳、淮南、燕),实行了郡、国并存制。

古代行政区划沿革--------汉郡国制

汉初的王国不但统率侯国或数县,而且常常兼数郡之地,严重地威胁与阻碍了中央的统治权。据《汉书·地理志》记载,高祖于秦郡外增置26郡(谭其骧《汉百三郡国建置始考》的考证较精,指出高祖实增为19郡),其中三分之二的郡就是在诸侯王国内;且诸侯王国多“兼数郡之