论行政合理原则

「摘要」对什么是行政合理原则这个问题的认识和理解，不同的法系、不同的国家、不同的历史时期是不同的。本文在对行政合理原则的不同理论和制度的对比分析的基础之上，认为行政合理原则就是一种限制行政自由裁量权的“度”。它是行政法的立法者、执法者、司法者在立法、执法、司法各自行为的领域中，对行政行为在理性认识的前提下，是否符合作为法律基础的特定的社会关系的规律以及法律本身的规律，是否符合历史主体需求的抽象的判断标准。

「关键词」行政合理原则；产生和发展；自由裁量权；基本内涵

一行政合理原则的产生和发展

在英美法系的国家中，行政合理原则最早源于英国。1598年英国鲁克诉下水管道管理委员会的判例使合理原则成为司法审查行政行为效力的独立且重要的理由。下水道管理委员会的委员们为了修整河岸作出征收费用的决定，纳费者不是所有的受益者而是邻近土地的所有者。依据当时英国的法律规定，下水道管理委员会享有征收费用的权力，所以其征收的行政行为是合法的，但是法律没有对下水道管理委员会征收行为的对象进行规定，这意味着水道管理委员会可以自由选择征收对象。这种自由是否就意味着不受任何限制和约束？柯克大法官做了这样的裁判：“尽管委员会授权委员们自由裁量，但是他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律规则” [1].但是在此案件审结后很长一段时间内，行政合理原则都未适用于案件审理中，直到1968年在帕德费尔德案件中该原则被成功运用。直至今日该原则几乎出现在每星期发布的判例中，可见该原则运用广泛程度。

美国稍晚于英国确定行政合理原则。两者的立法目的相同——政府必须合理地行使自由裁量权。但两国在该原则的实施上各有侧重。第一：英国主要通过行政合法性原则具体化——从反面角度细化各种“不合理行为”的标准和表现形式——为法官审理行政自由裁量行为有效性提供了裁判依据；美国则从另一角度实现行政合理原则的作用——将必要存在的行政合理原则纳入公平、公开、公正的立法的归约之下。第二：英国更强调行政合理原则对实体问题的规范；美国更重视行政合理原则对程序问题的约束。

在大陆法系的国家中，行政合理原则最早源于德国。普鲁士最高行政法院在对警察机关自由裁量案件中援用了该原则。与英美法系国家相比较：两者援用行政合理原则的理论基础相同；但是德国将发挥控制行政自由裁量权的控制作用的原则称为“行政比例原则”。

在中国，以行政合理原则是否为立法确立，以及立法确立程度不同为标准对该原则在中国法制史上地位的变动划分为如下几个阶段：

第一阶段是法律未明文规定行政合理原则的时期。在这个阶段中又可细化为两个阶段。。建国前，行政合理原则未进入立法者考量的范围，即使在立法背景、立法目的、具体规范中都找不到能够体现行政合理原则的基本理念或具体要素。在专政的中国，行政权力之大可谓除皇权对其有约束力和威慑力外几乎不受司法权的限制，在这样的社会中，就行政合法原则都很难贯彻就更不用说行政合理原则了。建国初期后，行政合理原则虽然未明文规定在法律中，但是在构建民主社会的大背景下，大量的行政法规、法规中也体现了一定的合理性。“法律平等”、“为人民服务”的一般政治宗旨也当成行政法的基本原则。

第二阶段是法律明文规定了行政合理原则。1982年《宪法》第89条13款：“国务院行使下列职权：……（十三）改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章（十四）改变或撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令。”《宪法》第108条：“县级以上地方各级人民政府领导所属各部门和下级人民政府工作，有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”1996年《中华人民共和国行政处罚法》第4条第2款：“设定和实施行政处罚，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”1999年《中华人民共和国行政复议法》第4条：“行政复议机关履行行政复议职能应遵循合法、公正公开及时便民的原则，坚持有错必纠，保障法律法规的正确实施”。可见我国

将该原则已经作为行政立法监督、行政执法和行政执法监督的行为依据。但尚未成为行政诉讼领域的基本原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第5条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”

二行政合理原则的理论基础

1.权力必须受到限制和限制的“度”

权力必须受到控制。美国著名思想家潘恩说过：“一切管理国家的权力必定有一个开端。它不是授权的，就是僭取的。此外别无来源。一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺。民主政府作为强调一切权力源于人民的合法政府，自然应建立在人民同意的基础上。”民主选举、公民复决、公民投票等都是这种同意的表现形式，社会契约（宪法）是这种同意的内容。公民为什么愿意将自己的一部分权益让渡给政府？公民希望通过政府正当行使被授予的权力使政府被期望的功能得以实现，进而实现公民的权益，而这种权益是非借助权力是不可能实现的。可见权力源于授权者的权益，就应以实现授权者的权益为其使命。

然而权力的本性倾向于其最初的使命相悖：权力“总有这一种超越它自己范围而发展的本能倾向……和一种特殊的诱惑。权力总倾向于增加权力……它喜欢自己是一个目的而不是一个手段。”（马里旦语）为了防止“权力异化”尊重民意保障人权，权力受到制约成为必要。

为了使权力在发挥其有效的功能时不会被滥用或超越，权力控制度的把握就尤其重要。那么这个权力的“度”应如何界定？民主法治的“第一个要求是认识到所有权力均受到法律限制。其次，……法院应当确定那些限制，以在行政效率和对公民保护之间作出最为适当的平衡。”[2]

2.行政合理原则就是一种限制行政自由裁量权的“度”

在行政权力极度膨胀和被滥用的专政社会被推翻后，在民众对暴政和专制的憎恶和对民主和自由的极度渴望的心理驱动下，极力主张制约政府的行政权，强调依法行政，实现行政法制化。在立法中采取大量羁束性规则对行政行为进行约束。但是事实表明对行政权的法律约束不是越严格越好。以19世纪后期的美国为例，苛严的法律规范使行政自由裁量权“被缩减到无可奈何的最小程度”。[3]行政几乎瘫痪，失去了起码的效率和功能。于是“行政自由裁量权”被赋予了一下的意义：行政自由裁量权是提高行政效率，灵活应对日趋复杂多样的行政事务的现实需要。

行政合理原则存在的价值就是对行政自由裁量权的适当的控制和约束。行政自由裁量权是行政权不可分割的重要组成部分，是指“在法律规定的条件下，行政机关根据合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。”[1][4]或谓“行政机关的自由决定权，即对行为方式、范围、种类、幅度等的选择权。”[5] 行政自由裁量权的本质仍是一种权力，且这种权力具有极强的灵活性和广阔的自由度，所以更应严格的控制。否则将会出现美国大法官格拉撕所言：“如果我们不对行政行为所要求的专业知识进行严格和精心的限制，其自由裁量权没有任何实际限制的现代政府的力量将变成一头怪物。绝对的裁量就像腐败一样，标志着自由终结的开始。”[6]于是行政合理原则应运而生。行政合理原则就是行政自由裁量权的控制“度”的标准之一。

三行政合理原则的内涵

1.他山之石

英国的学者认为正面界定“合理原则是相当困难的，于是从反面角度规定了‘什么是不合理’，并认为”不合理“之外就是”合理的“。格林法官认为：”如此荒谬以致任何有理性的人都不能想象行政机关在正当行使权力时能有这种标志。“丹宁法官认为：”如此错误以致有理性的人会明智地不赞同那个观点。“迪普洛克大法官认为：”如此无视逻辑和公认的道德标准，令人不能容忍，以致于认真考虑此问题的正常人都不会同意它。“[7]位大法官对”不合理“的表述形式上不同，但他们的分析的角度是相似的：首先，他们都将对行政行为”不