论自由裁量权膨胀条件下的“行政合理性”原则—兼论行政合理性原则在现代行政法中之地位

论自由裁量权膨胀条件下的“行政合理性”原则—兼论行政合理性原则在现代行政法中之地位
作者：张明新/谢丽琴
中图分类号：df3 文献标识码：a 文章编号：1001-8263(2000)07-0064-08
自由裁量是当代行政发展的重要特征和趋势。行政管理的能动性是实现国家行政管理职能所必需的要素，而行政管理能动性的实现又依赖行政自由裁量权的运用。随着现代社会经济和技术的迅速发展，政府组织和调整社会生活的功能和权限范围不断扩大，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。甚至可以说，现代行政主要表现为“自由裁量”行政。在当代，绝对的羁束权限行为几乎是不可能的。自由裁量权的膨胀一方面为发挥行政机关的能动性所必不可少，另一方面又极有可能被滥用和误用，对公民的合法权益造成侵害。我们需要的是一个能动的政府，但这个政府在保持其能动性的同时又不能成为一匹脱缰的野马。对此，仅靠传统行政法的行政合法性原则加以约制是远远不够的，行政合理性原则的出现及其重要性的凸显恰恰表明了现代行政法对当今行政之要求——“行政”从形式的合法，发展到必须合乎“法治之理性和社会公正”。由此，行政合理性原则恰好可以作为控制和驯服行政自由裁量权这匹“烈马”的“丝缰”，在现代行政法中发挥出其越来越大的作用。
一、现代行政：自由裁量权的扩大
在近代传统行政中，行政自由裁量权曾受到严格限制。近代资产阶级在反对封建君主专制的斗争中，提出个人主义和自由主义口号，为防止政府滥用统治权侵犯个人自由，在资本主义自由竞争时期，采用了“机械法治主义”思想：要求政府的任何行为都必须有法律的明确授权，凡是涉及个人权利义务的行政行为都必须严格限制。提出了“管得最少的政府是最好的政府”，政府行政也仅限于国防、外交、税收、治安等少数一些领域。然而，进入现代社会以后，随着社会事务的迅速增加和社会关系的日益复杂化，政府功能也迅速强化，大大增强了干预社会生活的力度。行政方式由原来的消极行政，尽量少管转变为适应社会发展和技术进步的要求，政府尽最大可能服务于社会的现代“服务行政”，其范围也不再局限于近代传统行政的税收与安全等领域，而是对人的生活“从摇篮到坟墓”的整个过程和各个方面，无所不管。而且，现代社会生活纷繁复杂，瞬息万变，科学发展一日千里，这些都是自由裁量权存在的客观性社会基础。王名扬先生把这种客观基础纳为六个方面，颇具说服力：
“第一，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权

行政机关根据各种可能出现的情况做出决定；第二，现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三，现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；第六，制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。从理论上说，价值判断应由立法机关决定，然而由于议员来自不同的党派，议员的观点和所代表的利益互相冲突，国会有时不能协调各种利益和综合各种观点，得出一个能为多数人接受的共同认识，为了避免这种困难，国会可能授权行政机关，根据公共利益和需要，采取必要的或适当的措施。”（注：王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，第546-547页。）
概括地说，行政自由裁量的必要性大致如美国学者古德诺所言，现代社会管理中许多事情必须留给行政人员去酌情处理。
面对这种情况，立法机关不能无视现代社会的客观需要和发展趋势。尽管现代社会中的立法机关仍然要求行政机关严格“依法行政”，坚持以“宪法和法律”控制行政权的原则，但它们不得不迫于客观需要的压力而授予行政机关一定的甚至是“尽可能广泛”的自由裁量权，“议会文件起草者也竭力寻找能使自由裁量权变得更为广泛的新的措词形式，而且议会在通过这些法案时也无意多加思量。”（注：（英）韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第55页、第64页、第67页、第69页。）在当代社会，自由裁量权已普遍扩及于行政法的大部分内容，行政法到处都存在着自由裁量问题，而且这种趋势仍在发展，甚至已直接影响、渗入到很大一部分立法领域及准司法领域。可以说，现代行政较之于传统行政，最引人注目和注意且存在着很大争议之处就是自由裁量权的增加和扩大。
二、行政合理性原则的提出及其涵义
如上所述，现代国家行政职能的扩大和多样化大大增加了行政自由裁量的机会，它通过行政活动的全过程触及到一切行政领域。尽管人们希望法律在授权行政活动时以明确具体的、防止行政恣意的规则来限制行政裁量，但作为实际的问题，法律完全涵盖和拘束行政活动是不可能的。因此，“根据变化的各种情况，法律在某种范围内，承认行政机关有具体判断和选择的余地。”

（注：（日）室井力：《现代日本行政法》，吴微等译，中国政法大学出版社，1995年版，第26页。）行政自由裁量权的存在既已成为必要且还在不断扩张，而作为一种权力，如不加制约则势必存在滥用的可能。如何控制行政自由裁量权？对此，传统法治要求行政合法，即要求行政活动在法律范围内进行，是一种合法性控制。但这种合法性控制对行政自由裁量权的行使显然是软弱无力的，因为行政自由裁量并不超出法律规定的范围和幅度。在这种情况下，必须有一种新的控权理论或法律原则来防止行政自由裁量权的行使给行政相对人的合法权益造成不适当的损失。而事实上，对行政权的控制一直是行政法最重要的问题之一，对行政自由裁量权的控制更是当代行政法关注的理论焦点所在。合法性原则已不敷所用，行政合理性原则就应运而生。
事实上，行政自由裁量权在传统行政中同样存在，只是运作的领域比较狭窄，不像现代社会这样引人注目罢了。相应地，作为对行政自由裁量权的限制，行政合理性原则早在18世纪前就已存在。在英国法中，早在16世纪就出现了涉及行政合理性原则的重要判决。1598年的英国鲁克诉下水道管理委员会案可视为确立合理性原则的滥觞：下水道管理委员会的委员们为修整河岸征收费用，但他们把所需费用都摊派给邻近土地的所有人，而不是摊派给所有受益者。依法律，委员们有征收费用的自由裁量权，而法院判决原告鲁克胜诉。柯克大法官在判词中写道：“尽管法律已授予委员会裁量权以决定修护费用课征之对象及数额，但他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律原则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学，而不应按照他们自己的意愿和私人感情行事。”（注：（英）韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第55页、第64页、第67页、第69页。）18世纪及以后出现了更多的以合理性原则为基础的判词。如1773年的韦平铺路委员会案件中，法院再次强调：“自由裁量权不应是专横的，必须受到合理和法律的限制”。至20世纪初，合理性原则已发展到相当成熟的程度。在当代，英国著名行政法学者韦德教授认为：“合理原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一。”“今天，该原则几乎出现在每星期所发布的判例中，在大量案件中该原则得到了成功运用。它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序方面的贡献相同。”（注：（英）韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第55页、第64页、第67页、第69页。

）
在中国，行政法理论研究起步较晚。迟至20世纪80年代中期以前，行政权力的行使几乎不受任何真正有效的约束。直到1989年《行政诉讼法》颁布，这种状况才始有改变。相应地，行政法应该包含哪些基本原则？行政合理性原则是否应该作为行政法基本原则以及行政合理性原则的涵义是什么？也经过一番探讨争论的过程。从(80)年代初期把法制的一般原则如“法律平等”和作为一般政治宗旨的“为人民服务”原则当成行政法的基本原则到把宪法原则和行政管理原则作为行政法的原则，再到真正确立中国行政法的原则，中国大陆的行政法学界经历了10年左右的探索，到80年代末90年代初，行政法治原则作为行政法的基本原则，为中国行政法学界所共认。它的两项基础性操作原则——合法性原则与合理性原则，都已写进了《行政诉讼法》。90年代以后，中国的行政法学者几乎公认“合理性”原则是行政法治总原则下的一个基本性具体操作原则，具有重要的意义。合理性原则之所以得到法律学界和行政学界的公认，用陈端洪先生的话说，是“因为他们意识到成文法的局限件和控制行政自由裁量的必要性。”（注：陈端洪：《中国行政法》，法律出版社，l997年版，第42页。）
对于行政合理性原则的涵义，学者们的理解并不一致。人们一般认为，行政合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性（公平正义的法律理性）。但也有人提出质疑，认为无限度地要求行政决定内容要客观、适度、符合理性的观点实际上是对政府过分完美的要求，事实上也是不可能的。还有学者提出，行政合理性原则是一个具有内部网状结构的限制性原则，不能仅理解为是对行政行为内容的要求，其基本含义在于行政权必须为正当目的行使，使用最恰当的方式。并与法律精神、内容和法律的一般原则相一致。即自由裁量权的行使必须要符合“理”。我们认为，行政合理性原则建基于对行政自由裁量的控制，其核心内容是行政权的行使不仅要合乎形式的法律，而且要合乎“理性”和“公正”之公共“法理”，合理性是现代行政法治精神的应有内涵。这里的合乎理性应理解为行政权的行使应符合立法目的，法律的一般原则，事物发展的内部法则和规律，社会生活日常之公共情理和一般社会道德准则；“行政公正”应理解为合乎行政法实体上的公正和行政程序公正。基于此，行政合理性原则的基本内容构成可分解为三个方面，借鉴德国有关裁量原则理论，可概括为行政行为之妥当性、必要性、比例性三个互相关联的具体原则：
1.妥当性原则：是指行政行为是否能

够实际达到目的。它要求手段是能够达到目的的，如果手段根本无法达到目的，就是违反妥当性原则。如以轻微罚款达到噪音超标污染的整治，即为该“行政（措施）行为”失其“妥当性”。
2.必要性原则：是指行政行为只要足以达到法定目的即为合理且必要的；它要求手段的运用以达到法定正当目的为限，如果手段的运用超过实现法定目的所必需的度，就是对行政必要性原则的违反。比如因偶然制造次品而勒令工厂关闭即属此例。
3.比例性原则：原指一个行政权力之行使，虽是达成行政目的所必要的，但是不可带给人民超过行政目的之价值的侵害。在这里，我们在狭义上理解比例性原则：即行政机关在依法行使权力时，如确有必要对人民利益构成一些不可避免的侵害、则必须权衡行政目的所实现的利益与被侵害的人民利益，只有在确认前者利益绝对大于后者利益之时，才能为之。
准确地理解合理性原则的涵义，另一种有效的思路是选择逆向测定法，即从行政自由裁量权的不合理运用——滥用职权角度考虑，进而达到自由裁量的合理性标准。自由裁量权滥用的具体表现，大陆学者多有论述，但皆不及台湾学者罗明通、林惠瑜在其合著《英国行政法上合理原则应用与裁量之控制》一书中的表述详细周密。林、罗二先生在对英国合理原则的发展作了回顾分析后，将“不合理”的问题归纳为以下10项：
1.行政机关行使裁量权作成行政决定时，将不相关之因素纳入考虑；
2.行政机关行使裁量权作成行政决定时，未将相关因素纳入考虑；
3.行政机关行使裁量权时，以非法律所授予之目的或不正当之动机作成行政决定；
4.行政机关以恶意或不诚实行使裁量权；
5.行政机关行使裁量权时，其行使“不公正”、“不完善”、“恣意”、“不公平”、“过分”、“刚愎”和“反复无常”；
6.行政机关行使裁量权时，忽视公共政策；
7.行政机关行使裁量权时，忽视市民法律上合法之期待；
8.行政机关行使裁量权时，法律解释不适当；
9.行政机关行使裁量权时，违反“禁止反言”原则（如违背契约或承诺）；
10.行政机关行使裁量权时，其行使是如此之不合理（或荒谬、暴虐、错误），以致于任何具有理性之人均不可能如此行使。（注：罗明通，林惠瑜：《英国行政法上合理原则就用与裁量之控制》，台湾群彦图书股份有限公司，1995年版，第46-50页。）
如果排除上述所称“不合理”之成因与表现，则“行政之合理性”原则的涵义也就呼之欲出了。
三、合理性原则成为当代行政法基本原则的法理基础
行政法对行政权的要求已从传统的形式合法即

合法性原则转向合法性与合理性原则二者并重，这种转变对现代行政法的影响是使“行政法治”问题实质化：即从原来的形式主义行政法治发展为实质主义的“行政法治”。这一转变，要求行政权力运作不仅要在形式上符合实在法要求——即行政之合法性；同时，还要求行政权力的行使必须合乎公共正当的目的，即行政之“合理性。”不仅如此，随着当代行政越来越表现出自由裁量权扩大的趋势，以行政合理性原则为基础的对行政权的“合理性”控制在20世纪六十年代以来已成为法律控制行政权方式中最高层次和最重要的控制方式。合理性控制，不仅表现在规则设定阶段的控制即“规则性控制”，而且也表现在行为程序阶段的控制即“过程性控制”，同时还表现在“补救性控制”以及其它控制方式之上，成为一种适应现代行政法治和行政活动发展的法律控权方式中的一种最大精致、合理的综合性控制形态。
行政合理性原则的地位由无足轻重，到作为行政合法性原则的补充，再到与合法性原则并驾齐驱且有后来居上之势，成为现代行政法治的一大支柱，一方面与现代行政自由裁量权扩张的背景和前提是密不可分，另一方面亦与法治的本质及法自身的公平正义“理性价值”息息相关。
自古希腊、罗马时代起，法治理想就是人类追求的基本社会价值目标之一，也正是从这时起，法学便被称为“正义之学”，法的首要价值定位于“正义”。正义之法、良善之法的设计自此以后一直是古今法治贤哲们殚精竭虑、孜孜以求的目标。古希腊圣哲亚里士多德指出：“法治应包含两种意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”（注：（古希腊）亚里士多德：《政治学》，商务印书馆，1965年版，第199页。）两千年后，1959年印度德里国际法学家会议“中心报告”和“最后决议”在征询75000名法学家和30多个国家的法学研究机构对法治理解的基础上对法治所作的表述，再次重述了先贤确立的“法治主义”原则理念：法治观念要服从于两个理想，首先，国家中的一切权力必须根源于法，而且要依法行使；其次，法必须建筑在尊重人类人格的基础之上。人类对“法治主义”理想两千年不变的追求，不正就是既“合法”又“合理”吗？！良法，尊重人类人格的法，无论何时又焉能少得了“理”——法律中蕴含的公正目标和人类“公共”理性呢？
当代法治理论中的合理性观念已涉及到法治的实体价值与形式价值诸领域。在法治的实体价值取向上，以拘束公权力为核心的权力制度无疑是现代法治的基本支柱之一

。权力一向是法学家们关注的焦点，在现代法治社会中，公权力特别是国家行政权力更是受到特别关注。现代行政法理认为：在公法中没有不受约束的自由裁量权。而对自由裁量权的约束则主要是靠“合理性”原则控制。韦德教授指出：“公共权力机关的权力在根本上不同于私人权力，……一个公共权力机关只能合理地、诚实地行事，只能为了公共利益的合法目的行事，它必须遵循合理原则和公平原则。”（注：（英）韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第55页、第64页、第67页、第69页。）饶有意味的是，合理性原则并不是英美法独有的原则，在大陆法中也同样存在，而且不仅适用于行政范围，还适用于一切为公共目的而授予自由裁量的权力领域。在西方法学理论中，关于公权力的共同主题是，绝对的和无约束的自由裁量权的观点受到否定。合理性原则在控制自由裁量权扩张中的作用日显重要，是无可替代的和丝毫也不能有所忽视的。
当今中国，正在为建设社会主义法治国家而奋斗。“依法治国”已成为当今中国社会政治历史的唯一选择和历史出路，亦成为最为根本的“治国方略”。全面推进依法治国进程，实现法治现代化之目标，“依法行政”尤属关键。我们认为，依法行政不仅要依“法”而且要合“理”，“合理行政”应是当代依法行政原则的题中必有之义。特别在我国目前由于体制、程序、技术等方面存在弊端和缺陷，立法的民主性、科学性还远不尽如人意的情况下，法律本身往往存在着诸多缺陷，而监督机构又监督乏力，更需强调对行政权行使的“合理性控制”。
这种合理性控制首先在规则设定阶段即行政立法领域十分必要。在我国目前的行政立法中，许多本属控权（力）性立法却往往未能突出控权（力）之旨，一些将公民基本权利自由具体化的立法却往往使这项权利自由难以实现或根本无法实现（如《集会游行示威法》及许多地方部门制定的实施办法等）；某些行政立法以规避其部门义务和公共责任、扩大本部门权力和利益范围为指向——其结果必然是行政权形式“合法”的“合法”膨胀、滥用与对社会个体权力自由的“合法”侵夺。这无异于公然“以恶为善”，以“不法”为“合法”，价值合理性的缺失加上形式合理性的消解，彻底背离了法治的基本精神，从根本上毁损了法的价值和形象以及专们对法的信仰。合法的表象掩护着非法的意图，立法成为谋取部门私利的手段，政府对法治之倡导和信仰在实践上就会变得滑稽可笑，演为茫然和无序，因此，加强立法阶段的合理性审度和控制

，救济行政合法性原则所不足，已是我国现阶段行政立法和行政法制建设刻不容缓之急务和最具紧迫性之课题。
在行政权力实际运作阶段，进行全方位的合理性控制更是须臾不可缺少。行政权是国家权力中最具能动性、最为活跃的权力，其活跃程度与国家社会公共事务的千头万绪适成正比。在当代，行政权在本质上更多的是一种自由裁量权，国家、社会事务的复杂多变为行政权创造了广阔的进行“自由裁量”的领域和空间。而行政权因为真正掌控着国家实力，最易威胁侵夺处于社会分散性和弱势地位的公民和社会组织的权利。因此，行政权是最不可缺少却也最不可膨胀、最需要自由裁量而又最容易滑向自由无度，也因而最需要警惕而又最难以控制的一种权能力量。所以，对行政权力运作的合理性控制，是一种最困难同时也是最富必要性的社会控制，当代学者们对行政合理性原则的研究也多注目于此。
除此以外，行政合理性原则还应该是行政法规范本身的一个价值性要素，只有当行政法规范本身具有合理性时，才会被人们所信守和遵从。法律必须合理。否则成为暴恶之法，其自身便不具有合法性，更谈不上被遵从或信仰了，而“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”（注：（美）伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，三联书店，1991年版，第28页。）所以，亚里士多德把制定“良好的法律”作为实行法治的首要条件；古罗马法学家乌尔比安强调：“法是善良和公正的艺术。”对法律的这些要求，事实上是人们对法的“合理性”之期待。法律实现的基础主要在于人们主动接受，而不是被迫服从。博登海默在其名著《法理学》中写道：“一个法律制度的首要功效保证必须是它能为社会所接受，强制性的制裁只能作为次要的辅助性的保证。”（注：（美）伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，三联书店，1991年版，第28页。）而在我国包括行政法在内的整个现代法律制度，主要是继受西方法律制度而不是从我国固有的文化历史传统中内生的，其中并没有融入我们自身历史的文化特质，反倒常常与我们固有的文化价值观相悖离。它们被设计出来调整社会生活的各个领域，为构建现代中国社会奠定法律制度基础。而事实上，当我们最后不得不接受这套外源性的法律制度的时候，恰恰不是由于我们的社会内部自动地信仰期求而在很大程度上却导因于近现代中国之历史命运和“法律”之背后的强制性力量及其机械的历史性功能和功用。正因为如此，在我们社会的法治化探索过程中和法制建设实践中，当强制力无暇顾及时，规避、悖离甚至破坏法

律的现象就显得司空见惯、不足为奇了。加之我们的法学理论和政治宣传中长期以来把法仅仅作为统治阶级手中之“政治的工具”，忽视法治本身的深层、正面的文化价值意义，更进一步加剧了人们对法的信仰与法治信念的历史性匮乏和现实性严重缺失，从而增添了中国社会今天实现法治现代化进程的历史性难度。基于此，在整个国家的政治生活中，高扬法治合理性之价值意义，彻底纠正机械的“法律工具主义”之流弊，就不仅仅是中国社会真正迈向法治（包括行政法治）现代化的必取之道，而且也是世纪交关之时中国社会建构法治文明的首要当理之急务。
实际上，自从马克斯·韦伯将法的合理性分为价值（实质）合理性和工具（形式）合理性以来，其后人们尽管对法的两种合理性的内容有不同理解，但都承认两种合理性都是法律的必要追求。人们把价值合理理解为：目标、目的与人类基本需求、人类理性追求的一致性；把工具合理性确定为：法律对权利、义务安排及其程序设计上的恰当性。法律的这种双重合理性构成法律信仰的规则基础和理念基础，如果一个国家的法律缺乏价值合理性与工具合理性甚至是明显的暴法、恶法，其所导致的结果只能是人们对它的规避，甚至以暴力加以拒拆和抵制，情况就会变得有如近些年来我国某些地方的农民群众自发采取极端形式抵制不合理、不合法的强制性征收和摊派一样。（注：如1993年6月，仁寿县（四川省）的农民为抵制征收道路建设费用出现了“打、砸、抢……（其中）一些人占领了区和镇的政府机构，并非法扣押基层干部和公安人员。”一个月后，湖南某县征收铁路沿线的土地，激起了农民的反抗。白瑞琪：《反潮流的中国》，中共中央党校出版社，1999年版，第168-169页。）因为，这样的“法”本身乃是对人类理性与良知的公然违背与践踏，也是对社会公正的公然破坏。
从近年来我国行政法治建设的现实看，存在着明显的法律“合理性”问题的内在失调、失衡与冲突现象。从价值合理性角度看，法律价值合理性的意义在于使主体产生对法的信念和对法律的信仰并因此而升华主体与法律间不可分离的法治主体意识，价值合理的关键在于要确保法律体系所要保障和追求的社会目标和所要实现的社会价值要正当、合理且法的体系内部要目标协调、规范精神统一，并为人们提供清晰明确的规范性标准且这个标准要耸立于社会日常行为的是非曲直争论之上。而及至目前我国之行政法律规范本身在一定意义上就是“是非之源”，其自身存在的合法性与合理性在绝大范围内大可质疑，且新法与旧法

冲突、全国性法律与地方性法律法规，以及不同层级、不同部门之间的行政法规范之间之多元冲突更属频繁，因而使社会公众对于行政法治“价值理性”之把握和价值期待常陷于无所适从之境；而从工具合理性角度看，法律的工具合理性首先要给人们以方便，越方便越能给主体带来效益，越有效益主体就越愿自愿遵守服从之，这正是法律之工具合理性能确立并强化法律信仰之关键。同时，法律工具合理性也要求权利、义务的分配要公平、恰当和程序正当，在此意义上，它包含了工具合理性自身的基本因素，如权利义务的明晰分配、权利义务的实现方式、权利义务的保障手段等，同时也部分地涉及法的“价值合理性问题”，二者不可绝然相离而为用。而在目前我国的行政法体系中，大量法律法规的不可诉性、权利与义务分配的明显模糊性、丧失公正性、程序设计上的“法定期间”的滞后性和缺乏程序刚性等等，皆使当今中国社会初创、探索中的“行政法”之工具合理性大打折扣。由于我国行政法的双重缺失和不足，呈显为法律与现实的严重脱节与不协调，这就致使我们对事关问题之实质的此一理论议题不得不深加关注。
法治化是遍及于“全球化”时代的当代世界各个角落的时代洪钟。中国社会在几经曲折之后，终于开始坚定地踏向法治化进程之路。“依法治国”与“依法行政”已成为当今我们所处时代举国上下之文明共识与时代最强音，而行政作为当代公权力中最具活力和最具扩张性的权力，稍有不慎，就会演变为一匹桀傲不驯的脱缰烈马，滥施无度。从当今世界范围看，行政权的扩大特别是行政自由裁量权的不断扩张是现代行政的一个无可置疑的共同趋势。而现代行政法规则出现的两个主要变化则是：法律本身的实体性标准日趋抽象公设化和行政机关制定的规章内容日渐细则化和明细化。这两种变化恰恰导致了传统上行政法实体规则对行政权力控制功能的弱化——法律标准的抽象、公设化恰恰意味着行政自由裁量权的扩大。美国法官弗兰克福特严正地指出：“自由裁量权，如果没有行使这种权力的标准，就是对专制的认可。”为了解决现代法律与行政机关之间的这一难题，法律不得不容许行政自由裁量权的扩大；而要防止行政自由裁量权走向“专制”，则显然仅靠传统行政法上的合法性控制是远远不足的。行政合理性原则从一开始被提出，就是明确针对和指向合理控制行政自由裁量权的，只是在本世纪以前，自由裁量权运用范围有限，合理性原则也就没有受到普遍和广泛的重视；时至今日，“自由裁量行政”已成现代行政的主

要内容，且已涵盖到社会生活的各个方面。唯其如此，有历史性和现实针对性地在我国当今的法治化实践进程中，特别是在日益展升的行政法制实践过程中，全方位强化并倡导对政府行政行为的“行政合理性与行政合法性”原则的双重监督和法理性监控就显得万分必要且重要！不如此，仅靠形式意义上的“依法行政”就极易演化为虽假“法”之名义而实属另一意义上的“行政滥权”与“行政无序”，那样，“虽形具而质不存”，使我们社会的“依法治国”与建设真正法治国家目标的实现变得遥遥无期，且亦极有可能最终化为泡影。因此，在现代中国的历史先决条件下和迈向新世纪的中国社会之行政发展与行政法治建设议程中，无论从哪方面看，“行政合理性”及“行政合法性”原则及其历史重要功用都始终必须加以坚待和力倡，而不能有任何的中断、弃置或弱化。只有以“合法行政”约束“自由行政”，以“合理行政”监控“行政自由”，“行政法治”在实质意义上才不致流为一句空谈！