论行政合理性原则

论行政合理性原则
行政法基本原则是指导和规制行政法的立法、执法以及行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。

由于行政法的多样、复杂、涉及面广等特点，基本原则对于保证行政法规范的统一和协调以及行政法的贯彻和实施至关重要。

但是，合理性原则作为行政法的基本原则现已成为通说。

行政合理性原则指的是行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。

对行政自由裁量权的司法评价通常采用合理性原则。

这一原则来源于司法审查的判例。

在英美行政法中，基于行政合理性原则是行政机关法定权限范围内行使行政自由裁量权的事情，过去法院对行政自由裁量行为倾向于不干涉，到了后来才开始了司法监督。

在我国，行政法的理论研究起步较晚，相应地，公众、学界、行政部门对行政合理性原则的理解也经过了一个曲折漫长的过程。

20世纪80年代中期以前,行政权力的行使几乎不受任何真正有效的约束。

直到1989年《行政诉讼法》颁布,这种状况才始有改变。

当时探讨和争论的焦点集中于，行政法应该包含哪些基本原则?行政合理性原则是否应该作为行政法基本原则以及行政合理性原则的涵义是什么?从80年代
初期把法制的一般原则如“法律平等”和作为一般政治宗旨的“为人民服务”原则当成行政法的基本原则到把宪法原则和行政管理原则作为行政法的原则,再到真正确立中国行政法的原则,中国大陆的行政法学界经历了10年左右的探索,到80年代末90年代初,行政法治原则作为行政法的基本原则,为中国行政法学界所共认。

它的两项基础性操作原则——合法性原则与合理性原则,都已写进《行政诉讼法》。

90年代以后,中国的行政法学者几乎公认“合理性”原则是行政法治总原则下的一个基本性具体操作原则。

合理性原则在社会和学界之所以得到认可，用陈端洪教授的话说是：“因为他们意识到成文法的局限性和控制行政自由裁量的必要性。

”
以前，对于行政行为在合法范围内实施是否适当，许多国家的法院均保持沉默，尽量克制对行政行为适当性的审查。

随着行政法治的发展，世界上一些国家已不满足于司法审查的目的仅仅在于审查被诉行政行为的合法性和由法院作出是否违法的判断，他们希望法院在审查行政行为合法性的同时解决行政争议。

而不解决合理性问题，就解决不了行政争议。

行政法治的完善要求加深对行政行为的审查。

韦德说：“合理性原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一，……它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序法方面的贡献相同。

”韦德说这句话并没有错，因为韦德只是针对合理性原则在英国的情形而作此总
结，韦德并没有针对中国的行政法治建设。

比较法大师勒内·达维德所说：“在法的问题上并无真理可言，每个国家依照各自的传统自定制度与规范是适当的。

但传统并非老一套的同义语,很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉。

”达维德也告诉我们每个国家的法律传统是有差别的。

每个法律制度的生长需要不同的环境，我们必须根据现有的现实环境来思考我们的法律建设。

在合理性原则的移植过程中，我们必须注意一个基本的问题即“供体与受体能否相适应”，也就是合理性原则从国外移植过来，能否适于中国的本土。

“外国的法治经验的确可能为我们提供启示和帮助，同时在对外交流日益频繁的今天，它也正在影响着我们的社会，有的已经融进了我们的传统。

但由于以下原因，这种启示和帮助将是有限的，不可过高希望。

首先，社会活动中所需要的知识至少有很大部分是具体的和地方性的，因此，这些地方性的知识不可能‘放之四海而皆准’。

其次，外国的经验也不可能替代中国的经验。

第三，由于种种文化和语言的原因，任何学者尽管试图客观传述外国法治经验却有不可避免地有意无意扭曲了其试图真实描述的现象。

‘书不尽言，言不尽意’实在是人类社会中的一个普遍存在的并且是无法解决的问题。

因此，无论我们如何细致描述、界定、概括外国的法治，都必须切记这些都不等于外国法治经验的本身。

提醒这一点并不是要拒绝借鉴，而是指
出借鉴之艰难。

”
学者认为，“合理性原则产生的主要原因是行政自由裁量权的存在和扩大”。

行政主体确实拥有一定的裁量权，否则行政便无法运转。

但是，在法治社会，“即使在允许行政机关自由裁量的情况下，法的宗旨也并不在于承认行政机关的自由裁量，而必须承认其条理法上一定的合理限制”，也就是要使行政裁量受制于法的一般原则、精神，要符合一般法理，而不能让行政脱离了法的控制。

现在人们已经认识到，这是一种能够而且必须受到控制的自由裁量权。

具有自由裁量权的行政机关必须合理行使这种自由裁量权，如果滥用自由裁量权，法院则要干预。

故而，所谓的“自由裁量”实际上是受拘束的裁量（可代称之以“行政裁量”），法院要运用合理性原则对此加以审查，即不应局限于合法性审查，还应对行政的适当或合合理与否进行审查，这一点已被美国联邦行政程序法（APA）所确认。

在大陆法系国家，他们也正在转变观念，通过扩大“法”的内涵加深合理审查。

我国行政诉讼法部分地吸收了行政合理性原则，即对滥用职权、行政处罚显失公正的情况进行审查。

鉴于目前的行政执法现实，审查的力度和范围还需加大和扩展。

另一方面，为衔接好行政复议和行政诉讼，我们也需要在行政诉讼中进行合理性审查。

我国行政复议法第一条规定
行政复议的目的之一是“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”。

也就是说，行政复议机关有权依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。

行政合理性原则全面适用于行政复议领域。

行政复议法第五条又规定，“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼”。

而我国行政诉讼法中却规定“人民法院审查行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”（第五条），实行了学者们常说的“以合法性审查为原则，以合理性审查为例外”的制度，这就将大多数合理性问题排除在行政诉讼之外。

这样，由于行政诉讼法作了相反的规定，行政相对人对行政复议决定中合理部分的内容不服，就难以得到行政诉讼的救济。

行政本身享有大量的裁量权，对事实的认定、事实认定的构成要件之适用（要件的认定）、程序的选择、行为的选择、时间的选择等过程均有裁量余地。

现代行政执法水平已有所提高，再加上我国目前许多立法较为粗疏，行政执法已能表面上符合法的规定，“低水平的违法”已大为减少。

但若加大审查力度，就会发现问题多多。

有权力必有监督，有权利必有救济，这是法治的要求。

行政复议法规定对行政复议决定（当然包括对合理部分的复议决定）不服的，可以依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼。

而法院若按照传统的对行政诉讼法第五条的理解就基
本上不能进行合理性审查。

这是不符合行政复议法、行政诉讼法的立法宗旨的，也不符合当今世界加深对行政审查的潮流。

故而，为衔接好行政复议和行政诉讼，有必要借鉴大陆法的做法，扩大行政诉讼法第五条是否合法之“法”的解释。

该法不应停留在我们目前所说的行政合法性原则之“法”的层次上，而应上升到行政法治之“法”的层面上来，即合法应是合乎行政法治的要求。

我们通常理解的行政法治的下位原则包括行政合法性原则和行政合理性原则，这相应地就要求行政合理性原则也应作为行政诉讼的一项基本原则。

而我们现行的行政合理性原则显得过于抽象、零碎而难以操作，这就要求对行政合理性原则进行重构，而决不能落入道德、政策、客观规律等传统误区之内。

为了应对现实的需要，法院有必要运用比例原则、信赖保护原则、平等对待原则等比较具有可操作性的方法来代替合理性原则的传统表述，以加强行政诉讼中的合理性审查，加大对行政行为的审查力度。

当然，法院进行合理性审查并不意味着司法权无限干预行政权。

法院此时肩负着双重任务：第一，通过检查行政机关的法律结论，确保行政机关并未超越特定授权的边缘界限；第二，通过持尊重态度检查行政机关的有关事实和自由裁量的决定，确保行政机关以合理的方式行使其被授予的权力。

法院对行政行为进行司法审查，只要其合乎法治要求，就
坚决予以支持；不符合法治要求，就应给予否定评价，或确认其违法，或撤销其决定，或变更其决定。

以维护法治的尊严，确保行政在法治的轨道上运行。

行政执法权是作为代表着政府强制权的一种公权、强权，同时也是一种必要而必须着重控制的权力，而具体行政行为中的自由裁量权又是行政自由裁量控制的重点。

行政合理性原则与具体行政执法自由裁量权实现形式之间又具有相当重要的关系。

总之，当前提高行政执法水平，推进依法治国、依法行政的进程，建立法治社会，都必须认真研究并切实运用好行政合理性原则！。