论立法过程中的利益平衡

论立法过程中的利益平衡

摘要：立法过程中存在着广泛的利益冲突，社会转型过程中利益冲突力量对比的不平衡性趋向日益凸显，客观上需要在立法过程中进行必要的利益平衡。在构建利益平衡机制过程中，公平、有效等价值追求的实现有赖于科学、合理的制度建设与实施。在利益平衡诸要素中，立法公开制度建设最为重要。具体而言，利益冲突平衡机制的构建应当从立法机关自身建设、扩大立法民主参与、构建合理博弈平台等多方面进行。

关键词：立法；博弈；利益冲突；利益平衡

一、立法过程中的利益冲突

法律是以规定当事人权利和义务为内容的、具有普遍约束力的社会规范，权利与义务本质上体现为一系列具体的利益损益。利益作为一种稀缺性的资源，反映了人对周围世界一定对象的需要，马克思说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1]对利益的追求既是推动社会进步的强大杠杆，又是引发社会矛盾的最终根源。人们在追求利益的过程中，必然会与其他主体、其他利益发生冲突，而一种利益实现的同时，往往需要其他利益的让步或减损，即发生利益冲突。“定分止争”是法律本身固有之义，通过对当事人权利与义务的设置，来对利益冲突进行调节，实现对当事人利益的平衡，所以，法律与利益具有天然的密切联系。在立法、执法、司法三个领域中，立法对于利益调节而言更具有起始性和基础性的意义，立法工作的最

重要使命就是调整各方之间的利益冲突。立法是社会利益结构中利益力量对比关系的直接体现，在此意义上，“法律的真正缔造者并不是别的什么，而是利益。正是人们的利益的矛盾与冲突才造成了法律的产生，正是统治阶级和统治集团为了维护自己的根本利益才制定和颁布了各种法律。利益是每一个国家和民族制定和颁布法律的依据，是真正的法律缔造者。”[2]

在立法过程中，利益冲突在内容方面集中体现为权利与义务、职权与职责四者之间的交互冲突；在主体方面体现为公共权力机关与个人、法人及其他组织的相互冲突。在多层次的利益冲突中，最重要的是权利与权力的冲突。这种冲突表面上是职权所代表的公共利益与权利所代表的个体利益之间的对抗；而实际上，这只是制度设计的理想设定，不可否认的是，权力的执行者也有着自己的利益选择。公共选择学派的代表人物布坎南认为：“在公共决策或者集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的‘缔约’过程”[3]。当官意与民意相左、公意与私意背离时，政府自利性的消极影响随之显现出来，这种自利性在立法实践中突出地表现为“立法谋私”现象。所以，权利与权力的冲突在表面冲突之下还隐藏着权利与权利的冲突，即公共权力相对人的自身利益与公共权力执行者自身利益（而不是他们所代表的公共利益）之间的冲突。

二、社会转型中利益冲突的失衡趋向

随着我国社会转型的深入发展，社会分层、利益分化日益明显，各方主体在具体利益问题上的争夺也越来越激烈。但是，利益主体之

间天然存在不平衡性，而且随着利益分化的清晰，这种不平衡正在加剧；在目前立法制度尚不完善的制度背景下，利益博弈存在失衡的危险。

社会转型是一个复杂的社会运动过程，社会经济结构、文化形态、价值观念等都在发生深刻变化，人们的行为方式、生活方式、价值体系也都随之不断变动；这个过程中充满了新旧交替之间的摩擦与冲突，当然这种冲突中最主要的仍是利益冲突。总体而言，社会转型中的利益冲突有以下特点。

第一，利益冲突主体的多元化。随着社会转型深入发展，社会阶层和利益的分化日益明显，利益诉求日益多元化，各方主体对于自身利益更加明确和重视，维权意识和决心都更加坚决；这种情况下，利益冲突的主体必然呈现日益复杂化的局面。地区、行业、部门之间存在大量纵横交错的利益冲突需要进行立法调整，而集体、个体之间也存在横向和纵向的冲突需要进行立法规范。在这种多方主体汇聚的情况下，利益对比失衡的可能性大大增加。

第二，利益冲突内容的多样化。从利益冲突的内容上看，存在经济利益、文化利益、政治利益以及混合利益等多重冲突类型，在市场经济环境下，立法过程中大量利益冲突表现为经济利益冲突，如“行业专营”、“房屋拆迁”等立法过程中的利益冲突。近年来，也出现了一些文化利益冲突和政治利益冲突，如为名人故里的争夺、居（村）民委员会选举纠纷等利益冲突；当然，这些冲突当中都能明显看到其中隐含的经济利益冲突的影子，可以看作是一种混合利益的冲突。利

益冲突内容的多样化大大增加了利益冲突失衡的机率，也随之带来了立法进行利益平衡的客观需要[4]。

第三，利益冲突表现的具体化。相对于国家层面上利益冲突格局的宏观与抽象，在立法层面上的利益冲突具有更多的微观特性，涉及的利益更加具体，利益表征更加明显和直接，利益冲突也更加直白化。所以，立法往往面临着利益冲突的调整困难，这已经不是简单的是与非的问题，而是如何在天平上进行平衡的问题，不能简单地否定一切或肯定一切，而是一个整合各方利益、进行合理调整和妥协的过程。

由于在多个层面上利益冲突都存在复杂化发展趋势，各方主体对立法所涉及利益的争夺必然更加激烈；但由于利益主体往往力量对比十分悬殊，有行政部门的强力主体、有个体利益的弱势个体，也有代表一个行业的强势企业等等，这种力量上的悬殊性导致利益表达上同样存在巨大差异，强势部门或行业可以充分地利用各种资源和渠道对立法机关进行游说，他们的利益诉求往往在法规草案中得到了较为充分的体现；而弱势个体特别是处于弱势地位的公民个体往往进行利益表达十分困难，一方面受到强势利益群体的压制，另一方面由于知识、信息等方面因素的制约，往往无法对自身合理利益诉求进行有效的整合及表达。这种巨大的差异性需要立法机关在立法过程中予以充分的考量并进行主动的规范与调整。

三、立法过程中利益冲突平衡的关键要素

利益博弈的过程是一个诉求表达、利益整合的过程，如何让利益相关方充分表达自己的利益诉求并合理整合，是利益平衡机制所必须

解决的问题。鉴于社会转型带来的利益分化越来越明显和复杂，不同利益主体在社会地位、经济力量、表达阵地等诸多因素存在巨大差距，利益冲突存在失衡发展趋向，无条件的利益博弈无法维护弱势利益主体的合理利益，不符合社会对公平、公正的基本要求，应当在立法过程中进行合理的平衡。

在影响立法利益平衡的各种要素中，制度要素最为重要，制度建设的重要性已经为新中国成立以来曲折的政治实践多次证明。在立法利益平衡过程中，构建一个公平、公正的制度，才是保证各方主体平等参与、充分表达、适度有序博弈的长效机制。这种制度的构建必须充分考虑我国现阶段利益冲突的特点，在利益冲突复杂化发展、强弱利益群体分化的现有社会基础上进行制度构建。在影响立法过程中利益冲突衡量的诸多因素中，立法公开制度化建设才是利益衡量最为有力的调节机制。

由于弱势利益群体在经济社会力量上的劣势，往往忙于生计而没有充分的时间对立法的背景和可能带来的利益进行深刻的研究，而由于立法的专业性，法律术语、立法技术等专业领域也不是他们能够迅速理解的；弱势利益群体往往在立法的信息获得上处于天然的不利地位。而立法公开制度的建立与完善则可以给弱势利益群体获取必要信息提供一个稳定、有效的制度保证。信息公开制度的建立，使得立法从准备阶段、实施阶段、完善阶段的整个过程在公众目光下进行，在专家解读、媒体报道、公开申请等辅助机制的作用下，弱势利益群体的时间、专业等制约因素可以得到必要的补充，唤起其对立法可能对