第七章：政府绩效评估
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• 主成分分析方法(principal component analysis)是英国心理学家、统计学 家斯皮尔曼(Chades Spearman)于1904年发明的。他将多个变量通过线 性变换以选出较少个数重要变量的一种多元统计分析方法，又称主分量 分析。
• 主成分分析将各个测量相同本质的变量归入一个因子，建立尽可能少的 新变量，使得这些新变量是两两不相关的，而且这些新变量还能够尽可 能保持原有的信息。通过主成分分析使分散而复杂的测量趋向整体和简 单化，同时便于掌握各个测量要素背后隐含的内在因素，从而找出各复 杂因子的主要成分，实现评估指标的简化和降维。
第七章 政府绩效评估
政府绩效评估就是指评估主体运用特定的指标、 采取特定的方法、依据规范的程序，对公共管理效益 高低和服务质量优劣进行评价，以期改善政府绩效的 活动。
• 要求： • 了解政府绩效评估主体的主要类型 • 掌握政府绩效评估主体应具备的条件并能用来分析我国某一领域绩效
评估的现状。
• 掌握标杆管理法、平衡记分卡法和360度评估法的内涵，并理解如何 应用于政府绩效评估。
• 5．专家评估（第三方）
• 优点： • （1）客观性 • （2）权威性 • • • • 缺点： （1）临时性 （2）有限性 （3）从属性
• 公开资料显示，全国已经有超过三分之一的省市进行了政 府绩效评估和管理方面的探索，一些地方还引入了公民参 与和第三方评估等全新模式。但从总体情况看，目前的政 府绩效评估依然摆脱不了“自我评价”的天然缺陷。
• 需要解决的问题？
– 谁来评估？ – 怎样评估？ – 评估什么？ – 如何实施？
第一节 政府绩效评估主体
政府绩效评估主体 一、政府绩效评估主体
• 评估主体的选择是政府绩效评估的首要环节，只有评估主体选择适当，
才能保证评估结果的客观、公正、全面和有效。
• 评估主体对政府部门的行政行为具有引导作用。 • 谁是政府绩效评估的主体就意味着政府部门必须注意那些人（或组织） 对其工作的期望与需求，并努力使政府部门的工作表现令他们满意。 – 例如，服务行业在考核中引入客户作为评估主体，就能够引导员 工注意用更好的服务态度对待自己的客户。
• 第四、持续改进。即对标杆瞄准的数据库进行维护，实施持续的绩效
改进计划。
3．平衡记分卡法
• 平衡计分卡（Balanced Score Card），源自哈佛大学教授Robert
Kaplan与诺朗顿研究院（Nolan Norton Institute）的执行长David
Norton于90年所从事的未来组织绩效衡量方法一种绩效评价体系。 • 平衡计分卡是从财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度，将
缺点
第三节 政府绩效评估的指标体系
• 确定绩效指标是政府绩效评估的核心环节，确定合理的 绩效考评指标体系是政府绩效考评工作能否顺利开展的 关键。
• （一）政府绩效指标确定的基本原则和要求
• 1．战略性和科学性相结合的原则 • 2．突出重点与全面系统相结合的原则 • 3．相对性与统一性相结合的原则 • 4．动态与静态相结合的原则
组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理
体系。 • 设计平衡计分卡的目的就是要建立“实现战略制导”的绩效管理系 统，从而保证企业战略得到有效的执行。 • 因此，人们通常称平衡计分卡是加强企业战略执行力的最有效的战 略管理工具。
使命
顾客维度
谁是我们的顾客？ 我们将如何为他们 创造价值？
中不断研究发展而提出的，该名词在1993年经美国《华尔街日报》与 《财富》杂志引用后，在短时间之内，即在美国与全球成为一股组织绩
效管理的浪潮。
• 迄今为止，将近100，的财富500强企业都已采用该评估方法。
上级 领导
同事
评估 对象
中层 领导
下级
服务对象
• （二）政府绩效定量分析方法
• 1．主成分分析法
（一）政府绩效评估主体的类型
• 1．外部评估主体
– 外部评估主体是政府机关以外的评估主体所构成评估主体体系，包 括政党评估、国家权力机关评估和社会评估。
• 2．内部评估主体
– 内部评估主体是指政府机关自身作为评估主体所构成的评估主体体
系，主要包括政府机关内部的自我评估和专门评估两部分。
– 包括审计部门和财政部门的评估
• 2007年2月国务院第五次廉政工作会议上，温家宝总理再次强调要抓 紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况; • 2007年10党的十七大提出要推行政府绩效管理和行政问责制，建立 科学合理的政府绩效评估的主要体系和机制。 • 温家宝总理在政府工作报告中多次要求“推行政府绩效管理制度”。
（二）政府绩效评估的几个主体
• 1．上级评估
– 上级评估是目前国内外主流的绩效评估模式。研究表明，大约有 98%的组织都将绩效评估视为直接上级的责任。上级评估也是我国 当前绩效评估的主要形式。
• 优点：
– （1）上级部门对下级部门的工作比较了解。 – （2）通过评估，容易实现管理目的。 – （3）多采用定性指标，弥补其它评估主体的不足
（三）政府绩效评估的要求
• 独立性 • 专业性 • 权威性 • 成熟的政治理性 • 成本节约
（四）政府绩效评估主体的选择与合理搭配
• 1．评估主体选择要适当
• 通过情况下，评估主体的选择一般视评估类型、评估目的以及评估对象
的具体情况而定。
– 如果评估对象是政府的“窗口”部门，评估的目的就是要检验其服 务的质量，就应该主要由社会公众等外部主体进行评估； – 如果评估对象是政府内的事务部门，评估的目的就是为了强化自我 约束，就应该主要由评估对象的主管领导等内部主体进行评估。 • 同时，在评估主体选择时，还要考虑主体的独立性、广泛性和代表性。
• 了解政府绩效评估的基本程序。
•
随着我国行政体制改革的不断深化，政府绩效评估作为行政管理的一项制度 创新，越来越受到各方的重视。
• 2005年以来，“绩效评估”一词频繁出现在国家官方文件和领导人 谈话中。 • 国务院2005年政府工作报告中明确提出抓紧研究建立科学的政府绩 效评估和经济社会发展综合评价体系。 • 2006年9月“加强政府自身建设推进政府管理创新”电视电话会议上， 温家宝总理指出绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽 职尽责做好各项工作的重要制度安排。 • 2006年中央组织部下发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子 和领导干部综合考核评价试行办法》，提出一整套全面考核评价领导 班子和领导干部的制度体系。
• （3）政府部门的官员和公务员并非是天使，他们也有追求利益最大化
的目标。
• 2．同级评估
• 优点：
• 相互之间比较了解，具有客观性和全面性。
• 缺点：
• 当存在利益冲突时，会产生嫉妒心态、相轻心态和突出自我心态等，从 而影响测评结果。
• 3．自我评估
• 优点：
• （1）由于政府自身比较了解其运作机制，真正把握业绩，因此可以简 化评估程序，节约评估成本，提高评估效率。
• 缺点：
• （1）上级部门对下级的评估，带有明显的监督、控制和检查等方面的 行政管理倾向，易导致一些政府部门唯上不唯下、唯文件不唯实际，结 果是上级满意群众不满意。 • （2）上级部门的评估多采用定性评估的方式，不是按业绩和组织目标、 使命的贡献，而是看是否严格遵守规则、是否遵循了法定程序、是否迎 合了上级机关的意图。
• 2．评估主体的比例要合理
• 在评估主体已经确定的情况下，针对同一评估对象，各个评估主体之
间的比例关系及其对评估结果的影响程序，也是评估主体结构迫切要
求是否科学的重要依据。 • 评估主体的比例关系，主要是通过各主体承担的评价在整个评估指标
体系中的构成和权重分配比率体现的。
– 例如，某个地方采用“公共部门测评”和“社会评议”两种方式 结合来评估公共部门绩效，但规定“社会评议”仅占总分值的5%， 那么尊重民意充其只是一种作秀行为。
• 党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对 推行政府绩效管理制度也作出了部署。
• 哈尔滨市于2007年委托中国人事科学院开展“政府绩效评估体系” 研究，并在此基础上委托中国政法大学课题组制定了我国首部《政府 绩效管理条例(草案)》，2008年12月5日经哈尔滨市政府常务会议通 过。
• 主成分分析既解决了多指标综合评价研究的指标赋权和相关性问题，同 时又能实现简化指标的目的。
• 2．层次分析法
• 层次分析方法(Analytic Hi-erarchy Process，AHP)是美国运筹学家、匹 兹堡大学教授T．L．萨迪在20世纪70年代中期提出的。它是将复杂问题 分解为多个组成因素，并将这些因素按支配关系进一步分解，按目标层、 准则层、指标层排列起来，形成一个多目标、多层次的模型，形成有序 的递阶层次结构。
• （2）通过自我评估实践，加深政府对自己职责、任务的认识和理解， 并自觉规范和约束，
• （3）有利于激励公务员的内在动机。通过自我评估，使政府部门获得 自我发展、自我完善的能力。 • （4）有利于鼓励政府官员和公务员积极参与评估过程，增强主人翁意 识和民主气氛，拓宽绩效信息的收集渠道，提高政府的自我评估能力， 提升政府官员和公务员的的同时为顾客增 加价值？ 战略
内部业务流程维度
为了在预算约束下满足 顾客的要求，我们需要 擅长哪些业务流程？
创新与学习维度
如何确保我们自身的 成长、变化，以满足 组织不断发展的需要？
• 4．360度评估法
• 360度评估法是20世纪80年代由美国学者艾德沃和艾文在一些企业组织
发展上。
• 可选择的标杆： • 1. 内部标杆 • 2. 竞争性基准 • 3. 一般性基准：在与其他企业的某些有关联的相似的业务 为基准的兑现。例如，酒店和航空班机都有服务业，酒店 派人就向空姐学习。
• 4. 过程或活动性基准
• 标杆法在政府绩效管理中的基本步骤:
• 第一、选定标杆项目。 • 第二、收集和分析内部和外部数据，确定标杆。 • 第三、标杆项目绩效改进。即制定合理的实施计划并具体实施，观察 实施方案的影响和效果，及时对实施计划进行修正。
• 5．定性与定量相结合的原则
• （二）指标体系的内容
• 一般来讲，政府绩效考评体系是一个“金字塔”式的结构，即指标体系 由总指标、一级指标、二级指标、三级指标……等构成。
• 其中，总指标从全局的高度对指标体系进行概括，是指标体系的最高层 次，位于“金字塔”的最顶端。
• 层次分析方法的基本过程是：
• 建立递阶层次结构模型； • 构造出各层次中的所有判断矩阵；
• 层次单排序及一致性检验；
• 层次总排序及一致性检验。
• 定量法和定性法的比较
定量法 定义 采用精确测量工具 定性法 采用模糊测量工具
事实判断、机械判断 价值判断、综合判断 适用性 适用于产出等硬指标 适用于行为、过程等软指标 优点 标准统一 人为因素少 易于操作 覆盖性差 易产生数字博弈 不易诊断问题原因 可比性差 综合性、覆盖性强 可比性强 体现价值导向 标准不统一 主观因素多 需要良好的评估文化 需要事实证据
• 缺点：
• （1）会人为地提高绩效水平。 • （2）易产生评估结果缺乏可信性和说服力等问题。
• 4．公民评估
• 公民个人是政府服务最大、最广泛的消费者，因而也应当是政府服务、
政府提供的产品的评判者，是政府绩效的评估主体。
• 优点：
• （1）体现了权力取之于民，用之于民的执政理念。
• （2）有利于政府更好地了解公众需要，更好地为公众服务。 • （3）引入了竞争机制，增加了政府的服务意识。 • 缺点： • 评价结果取决于政务的了解程度。
深圳政府绩效评估与管理
第二节 政府绩效评估的方法 • 定性评估法 • 定量评估方法
定性分析法 1．3E评价法
– 经济性（Economy） – 效率性（Efficiency） – 效果性（Effectiveness）
2．标杆管理法
• 标杆管理又被译为基准化管理、参照管理，由美国施乐公司于 1979年首创，是组织提高绩效的一种强有力的方式。 • 西方管理学界将其与企业再造、战略管理一起并称为20世纪90 年代的三大管理方法。 • 它使政府部门主要精力由过去的内部竞争吸引到外部竞争和长远
• 主成分分析将各个测量相同本质的变量归入一个因子，建立尽可能少的 新变量，使得这些新变量是两两不相关的，而且这些新变量还能够尽可 能保持原有的信息。通过主成分分析使分散而复杂的测量趋向整体和简 单化，同时便于掌握各个测量要素背后隐含的内在因素，从而找出各复 杂因子的主要成分，实现评估指标的简化和降维。
第七章 政府绩效评估
政府绩效评估就是指评估主体运用特定的指标、 采取特定的方法、依据规范的程序，对公共管理效益 高低和服务质量优劣进行评价，以期改善政府绩效的 活动。
• 要求： • 了解政府绩效评估主体的主要类型 • 掌握政府绩效评估主体应具备的条件并能用来分析我国某一领域绩效
评估的现状。
• 掌握标杆管理法、平衡记分卡法和360度评估法的内涵，并理解如何 应用于政府绩效评估。
• 5．专家评估（第三方）
• 优点： • （1）客观性 • （2）权威性 • • • • 缺点： （1）临时性 （2）有限性 （3）从属性
• 公开资料显示，全国已经有超过三分之一的省市进行了政 府绩效评估和管理方面的探索，一些地方还引入了公民参 与和第三方评估等全新模式。但从总体情况看，目前的政 府绩效评估依然摆脱不了“自我评价”的天然缺陷。
• 需要解决的问题？
– 谁来评估？ – 怎样评估？ – 评估什么？ – 如何实施？
第一节 政府绩效评估主体
政府绩效评估主体 一、政府绩效评估主体
• 评估主体的选择是政府绩效评估的首要环节，只有评估主体选择适当，
才能保证评估结果的客观、公正、全面和有效。
• 评估主体对政府部门的行政行为具有引导作用。 • 谁是政府绩效评估的主体就意味着政府部门必须注意那些人（或组织） 对其工作的期望与需求，并努力使政府部门的工作表现令他们满意。 – 例如，服务行业在考核中引入客户作为评估主体，就能够引导员 工注意用更好的服务态度对待自己的客户。
• 第四、持续改进。即对标杆瞄准的数据库进行维护，实施持续的绩效
改进计划。
3．平衡记分卡法
• 平衡计分卡（Balanced Score Card），源自哈佛大学教授Robert
Kaplan与诺朗顿研究院（Nolan Norton Institute）的执行长David
Norton于90年所从事的未来组织绩效衡量方法一种绩效评价体系。 • 平衡计分卡是从财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度，将
缺点
第三节 政府绩效评估的指标体系
• 确定绩效指标是政府绩效评估的核心环节，确定合理的 绩效考评指标体系是政府绩效考评工作能否顺利开展的 关键。
• （一）政府绩效指标确定的基本原则和要求
• 1．战略性和科学性相结合的原则 • 2．突出重点与全面系统相结合的原则 • 3．相对性与统一性相结合的原则 • 4．动态与静态相结合的原则
组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理
体系。 • 设计平衡计分卡的目的就是要建立“实现战略制导”的绩效管理系 统，从而保证企业战略得到有效的执行。 • 因此，人们通常称平衡计分卡是加强企业战略执行力的最有效的战 略管理工具。
使命
顾客维度
谁是我们的顾客？ 我们将如何为他们 创造价值？
中不断研究发展而提出的，该名词在1993年经美国《华尔街日报》与 《财富》杂志引用后，在短时间之内，即在美国与全球成为一股组织绩
效管理的浪潮。
• 迄今为止，将近100，的财富500强企业都已采用该评估方法。
上级 领导
同事
评估 对象
中层 领导
下级
服务对象
• （二）政府绩效定量分析方法
• 1．主成分分析法
（一）政府绩效评估主体的类型
• 1．外部评估主体
– 外部评估主体是政府机关以外的评估主体所构成评估主体体系，包 括政党评估、国家权力机关评估和社会评估。
• 2．内部评估主体
– 内部评估主体是指政府机关自身作为评估主体所构成的评估主体体
系，主要包括政府机关内部的自我评估和专门评估两部分。
– 包括审计部门和财政部门的评估
• 2007年2月国务院第五次廉政工作会议上，温家宝总理再次强调要抓 紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况; • 2007年10党的十七大提出要推行政府绩效管理和行政问责制，建立 科学合理的政府绩效评估的主要体系和机制。 • 温家宝总理在政府工作报告中多次要求“推行政府绩效管理制度”。
（二）政府绩效评估的几个主体
• 1．上级评估
– 上级评估是目前国内外主流的绩效评估模式。研究表明，大约有 98%的组织都将绩效评估视为直接上级的责任。上级评估也是我国 当前绩效评估的主要形式。
• 优点：
– （1）上级部门对下级部门的工作比较了解。 – （2）通过评估，容易实现管理目的。 – （3）多采用定性指标，弥补其它评估主体的不足
（三）政府绩效评估的要求
• 独立性 • 专业性 • 权威性 • 成熟的政治理性 • 成本节约
（四）政府绩效评估主体的选择与合理搭配
• 1．评估主体选择要适当
• 通过情况下，评估主体的选择一般视评估类型、评估目的以及评估对象
的具体情况而定。
– 如果评估对象是政府的“窗口”部门，评估的目的就是要检验其服 务的质量，就应该主要由社会公众等外部主体进行评估； – 如果评估对象是政府内的事务部门，评估的目的就是为了强化自我 约束，就应该主要由评估对象的主管领导等内部主体进行评估。 • 同时，在评估主体选择时，还要考虑主体的独立性、广泛性和代表性。
• 了解政府绩效评估的基本程序。
•
随着我国行政体制改革的不断深化，政府绩效评估作为行政管理的一项制度 创新，越来越受到各方的重视。
• 2005年以来，“绩效评估”一词频繁出现在国家官方文件和领导人 谈话中。 • 国务院2005年政府工作报告中明确提出抓紧研究建立科学的政府绩 效评估和经济社会发展综合评价体系。 • 2006年9月“加强政府自身建设推进政府管理创新”电视电话会议上， 温家宝总理指出绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽 职尽责做好各项工作的重要制度安排。 • 2006年中央组织部下发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子 和领导干部综合考核评价试行办法》，提出一整套全面考核评价领导 班子和领导干部的制度体系。
• （3）政府部门的官员和公务员并非是天使，他们也有追求利益最大化
的目标。
• 2．同级评估
• 优点：
• 相互之间比较了解，具有客观性和全面性。
• 缺点：
• 当存在利益冲突时，会产生嫉妒心态、相轻心态和突出自我心态等，从 而影响测评结果。
• 3．自我评估
• 优点：
• （1）由于政府自身比较了解其运作机制，真正把握业绩，因此可以简 化评估程序，节约评估成本，提高评估效率。
• 缺点：
• （1）上级部门对下级的评估，带有明显的监督、控制和检查等方面的 行政管理倾向，易导致一些政府部门唯上不唯下、唯文件不唯实际，结 果是上级满意群众不满意。 • （2）上级部门的评估多采用定性评估的方式，不是按业绩和组织目标、 使命的贡献，而是看是否严格遵守规则、是否遵循了法定程序、是否迎 合了上级机关的意图。
• 2．评估主体的比例要合理
• 在评估主体已经确定的情况下，针对同一评估对象，各个评估主体之
间的比例关系及其对评估结果的影响程序，也是评估主体结构迫切要
求是否科学的重要依据。 • 评估主体的比例关系，主要是通过各主体承担的评价在整个评估指标
体系中的构成和权重分配比率体现的。
– 例如，某个地方采用“公共部门测评”和“社会评议”两种方式 结合来评估公共部门绩效，但规定“社会评议”仅占总分值的5%， 那么尊重民意充其只是一种作秀行为。
• 党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对 推行政府绩效管理制度也作出了部署。
• 哈尔滨市于2007年委托中国人事科学院开展“政府绩效评估体系” 研究，并在此基础上委托中国政法大学课题组制定了我国首部《政府 绩效管理条例(草案)》，2008年12月5日经哈尔滨市政府常务会议通 过。
• 主成分分析既解决了多指标综合评价研究的指标赋权和相关性问题，同 时又能实现简化指标的目的。
• 2．层次分析法
• 层次分析方法(Analytic Hi-erarchy Process，AHP)是美国运筹学家、匹 兹堡大学教授T．L．萨迪在20世纪70年代中期提出的。它是将复杂问题 分解为多个组成因素，并将这些因素按支配关系进一步分解，按目标层、 准则层、指标层排列起来，形成一个多目标、多层次的模型，形成有序 的递阶层次结构。
• （2）通过自我评估实践，加深政府对自己职责、任务的认识和理解， 并自觉规范和约束，
• （3）有利于激励公务员的内在动机。通过自我评估，使政府部门获得 自我发展、自我完善的能力。 • （4）有利于鼓励政府官员和公务员积极参与评估过程，增强主人翁意 识和民主气氛，拓宽绩效信息的收集渠道，提高政府的自我评估能力， 提升政府官员和公务员的的同时为顾客增 加价值？ 战略
内部业务流程维度
为了在预算约束下满足 顾客的要求，我们需要 擅长哪些业务流程？
创新与学习维度
如何确保我们自身的 成长、变化，以满足 组织不断发展的需要？
• 4．360度评估法
• 360度评估法是20世纪80年代由美国学者艾德沃和艾文在一些企业组织
发展上。
• 可选择的标杆： • 1. 内部标杆 • 2. 竞争性基准 • 3. 一般性基准：在与其他企业的某些有关联的相似的业务 为基准的兑现。例如，酒店和航空班机都有服务业，酒店 派人就向空姐学习。
• 4. 过程或活动性基准
• 标杆法在政府绩效管理中的基本步骤:
• 第一、选定标杆项目。 • 第二、收集和分析内部和外部数据，确定标杆。 • 第三、标杆项目绩效改进。即制定合理的实施计划并具体实施，观察 实施方案的影响和效果，及时对实施计划进行修正。
• 5．定性与定量相结合的原则
• （二）指标体系的内容
• 一般来讲，政府绩效考评体系是一个“金字塔”式的结构，即指标体系 由总指标、一级指标、二级指标、三级指标……等构成。
• 其中，总指标从全局的高度对指标体系进行概括，是指标体系的最高层 次，位于“金字塔”的最顶端。
• 层次分析方法的基本过程是：
• 建立递阶层次结构模型； • 构造出各层次中的所有判断矩阵；
• 层次单排序及一致性检验；
• 层次总排序及一致性检验。
• 定量法和定性法的比较
定量法 定义 采用精确测量工具 定性法 采用模糊测量工具
事实判断、机械判断 价值判断、综合判断 适用性 适用于产出等硬指标 适用于行为、过程等软指标 优点 标准统一 人为因素少 易于操作 覆盖性差 易产生数字博弈 不易诊断问题原因 可比性差 综合性、覆盖性强 可比性强 体现价值导向 标准不统一 主观因素多 需要良好的评估文化 需要事实证据
• 缺点：
• （1）会人为地提高绩效水平。 • （2）易产生评估结果缺乏可信性和说服力等问题。
• 4．公民评估
• 公民个人是政府服务最大、最广泛的消费者，因而也应当是政府服务、
政府提供的产品的评判者，是政府绩效的评估主体。
• 优点：
• （1）体现了权力取之于民，用之于民的执政理念。
• （2）有利于政府更好地了解公众需要，更好地为公众服务。 • （3）引入了竞争机制，增加了政府的服务意识。 • 缺点： • 评价结果取决于政务的了解程度。
深圳政府绩效评估与管理
第二节 政府绩效评估的方法 • 定性评估法 • 定量评估方法
定性分析法 1．3E评价法
– 经济性（Economy） – 效率性（Efficiency） – 效果性（Effectiveness）
2．标杆管理法
• 标杆管理又被译为基准化管理、参照管理，由美国施乐公司于 1979年首创，是组织提高绩效的一种强有力的方式。 • 西方管理学界将其与企业再造、战略管理一起并称为20世纪90 年代的三大管理方法。 • 它使政府部门主要精力由过去的内部竞争吸引到外部竞争和长远