第2章 公共行政体系PPT课件
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《公共行政讲义学》课件
美国学者劳伦斯·彼得（Laurence Peter）1969年系统提 出，它以剖析人性的弱点为出发点，揭示了广泛存在于社会 组织中的痼疾——不称职。
彼得原理推论：每一个职位最终将由不能尽责、胜任的员 工占据，层级组织的工作多半由尚未到达胜任阶层的员工完 成。
彼得差别定律：政府机关与私人机构的最大差异在于前者 忙于花钱，后者忙着赚钱。
帕金森定律（Parkinson’s Law）
定律四：无效率系数。由于复杂的利益关系，决策性机构 的非必须成员越来越多，以至于决策效率变得低下，变得不 可救药，不得不再设立核心决策团体。
定律五：人事遴选庸才。人们设计了许许多多人事遴选的 方法，但大部分测试是事与愿违、徒劳无功的。遴选条件和 遴选方法将遴选者引入歧途，最终不得不依靠偶然性标准遴 选。
胡尔定理：多为贵人的共同提拔，可能产生乘数提拔效应。
彼得原理（The Peter Principle）
艾利斯进步定律：所谓进步，就是以一件麻烦事替换另 一件麻烦事。
马克·吐温禁果定律：亚当不是为了苹果才要苹果，而是 因为那是禁果他才要。
庞德定律：任何以善始者必定恶终。
欧瑟定理：一个组织的权位最高者，通常存在把所有时间 花费在出任委员会委员及签名的趋势。
定律一：冗员增加原理。官员数量增加与工作量增加并无 关系，而是由两个原因造成的：（1）每一位官员都希望增 加部署而不是对手；（2）官员们彼此为对方制造工作。
定律二：中间派决定。中间派在议会等“票决制”政策议 程中具有举足轻重的作用，以至于中间派实际决定政策制定。
定律三：“鸡毛蒜皮定律”。讨论各种财政议案花费的时 间与所涉及的金额呈反比关系，即涉及金额越大，讨论的时 间越短，反之时、统治与行政
一、国家的起源
彼得原理推论：每一个职位最终将由不能尽责、胜任的员 工占据，层级组织的工作多半由尚未到达胜任阶层的员工完 成。
彼得差别定律：政府机关与私人机构的最大差异在于前者 忙于花钱，后者忙着赚钱。
帕金森定律（Parkinson’s Law）
定律四：无效率系数。由于复杂的利益关系，决策性机构 的非必须成员越来越多，以至于决策效率变得低下，变得不 可救药，不得不再设立核心决策团体。
定律五：人事遴选庸才。人们设计了许许多多人事遴选的 方法，但大部分测试是事与愿违、徒劳无功的。遴选条件和 遴选方法将遴选者引入歧途，最终不得不依靠偶然性标准遴 选。
胡尔定理：多为贵人的共同提拔，可能产生乘数提拔效应。
彼得原理（The Peter Principle）
艾利斯进步定律：所谓进步，就是以一件麻烦事替换另 一件麻烦事。
马克·吐温禁果定律：亚当不是为了苹果才要苹果，而是 因为那是禁果他才要。
庞德定律：任何以善始者必定恶终。
欧瑟定理：一个组织的权位最高者，通常存在把所有时间 花费在出任委员会委员及签名的趋势。
定律一：冗员增加原理。官员数量增加与工作量增加并无 关系，而是由两个原因造成的：（1）每一位官员都希望增 加部署而不是对手；（2）官员们彼此为对方制造工作。
定律二：中间派决定。中间派在议会等“票决制”政策议 程中具有举足轻重的作用，以至于中间派实际决定政策制定。
定律三：“鸡毛蒜皮定律”。讨论各种财政议案花费的时 间与所涉及的金额呈反比关系，即涉及金额越大，讨论的时 间越短，反之时、统治与行政
一、国家的起源
公共行政理论与方法PPT课件
• 思考：① 反腐败能不能出政绩？ ②如何遏制腐败？
典藏 PPT
第三部分——公共行政方法
主要介绍: 传统行政方法与当代行政方法的具体内容
典藏
P传PT统行政方法
1、行政手段：指政府公共部门凭借行政权力，依靠从上到下制定、颁布、 运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对公共事务的领导、组织和管 理的目的。
典藏 PPT 4、理查德·J斯蒂尔曼（Richard J. Stillman II）编写的公共
行政学教材《公共行政：概念与案例》（Public Administration: CStallmanand Cases），列举了十二种关 于公共行政的概念，并指出：这些公共行政概念中一般地 都包含了如下几个方面：第一，公共行政是指政府行政部 门的活动；当然，它也与立法和司法部门相联系；第二， 公共行政必须明确地表达和执行公共政策；第三，公共行 政包含着涉及到协调人的行为和人的努力的广泛问题；第 四，公共行政在许多方面不同于私域管理；第五，公共行 政担负着提供公共产品和公共服务的职责；第六，公共行 政执行法律的活动必须以法律为基础。
学科门类 一级学科
二级学科
典藏
PPT 公共行政与公共管理的联系与区别
两者的联系：①公共行政与公共管理都是对社会公共事务 的管理，“公共”是两者的共同边界。②公共行政即政府管理， 公共管理的核心主体也是政府，虽然它的主体还有非政府公共 组织；这样，公共管理与公共行政两者的核心主体都是政府。 ③公共行政和公共管理都是管理机关依法开展的管理活动，都 具有很强的法律规范性。④公共行政与公共管理都以追求公共 利益为目的，管理中都将“公平”因素放在首位。
• 监督（supervision)：监察督导 • 行政监督（administrative supervision）是指对国家行政机关及 其工作人员的行政管理行为所依法进行
公共行政学 ppt课件
• 他的最有代表性的名著是1900 年发表的《政治与行政：对政 府的研究》一书。
• 古德诺全面、系统地阐述了 “政治—行政”两分法理论。
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10
• 进一步阐释政治——行政两分法：政治是 国家意志的体现，行政是国家意志的执行。
• 走向协调的道路之一——政治对行政试图 控制。
• 走向协调的道路之二——行政的适度集权 化。
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7
（二）伍德罗.威尔逊
• 威尔逊曾经当过普林斯顿大学的 教授和校长，是美国第二十八任 总统（1913-1921），被誉为美国 “学术地位最高”的一位总统。
• 1887年，他在美国哥伦比亚大学 《政治科学季刊》上发表了他于 前一年在美国莫尔学院向学生们 所作的一篇关于行政研究的报告， 即我们现在所说的《行政学研究》 一文。
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17
（四）马克思.韦伯
• 马克斯·韦伯 （Max Weber，1864－ 1920），德国著名社会学家，政治学 家，社会理论家，现代最具生命力和 影响力的思想家之一。
• 他被公认是现代社会学和公共行政学 最重要的创始人之一。社会学三大 “奠基人”之一(其他二者为卡 尔·马克思(Karl Marx)与爱米 尔·杜尔凯姆(Durkheim)。
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14
• 在工业发展高度发达的情况下，人们没有管理大企业的经 验和技术，泰勒主张通过实施科学化的管理，以提高劳动 生产率。 1.工作定额原理 2.挑选“第一流的工人” 3.标准化原理 4.刺激性工资报酬制度 5.精神革命 6.将计划职能与执行职能分开 7.职能工长制 8.例外原则
• 泰罗的科学管理理论虽然是针对企业提出的，但是为政府 改革提供了线索和方法，也被运用到政府行政管理中。
• 古德诺全面、系统地阐述了 “政治—行政”两分法理论。
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10
• 进一步阐释政治——行政两分法：政治是 国家意志的体现，行政是国家意志的执行。
• 走向协调的道路之一——政治对行政试图 控制。
• 走向协调的道路之二——行政的适度集权 化。
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7
（二）伍德罗.威尔逊
• 威尔逊曾经当过普林斯顿大学的 教授和校长，是美国第二十八任 总统（1913-1921），被誉为美国 “学术地位最高”的一位总统。
• 1887年，他在美国哥伦比亚大学 《政治科学季刊》上发表了他于 前一年在美国莫尔学院向学生们 所作的一篇关于行政研究的报告， 即我们现在所说的《行政学研究》 一文。
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（四）马克思.韦伯
• 马克斯·韦伯 （Max Weber，1864－ 1920），德国著名社会学家，政治学 家，社会理论家，现代最具生命力和 影响力的思想家之一。
• 他被公认是现代社会学和公共行政学 最重要的创始人之一。社会学三大 “奠基人”之一(其他二者为卡 尔·马克思(Karl Marx)与爱米 尔·杜尔凯姆(Durkheim)。
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• 在工业发展高度发达的情况下，人们没有管理大企业的经 验和技术，泰勒主张通过实施科学化的管理，以提高劳动 生产率。 1.工作定额原理 2.挑选“第一流的工人” 3.标准化原理 4.刺激性工资报酬制度 5.精神革命 6.将计划职能与执行职能分开 7.职能工长制 8.例外原则
• 泰罗的科学管理理论虽然是针对企业提出的，但是为政府 改革提供了线索和方法，也被运用到政府行政管理中。
《公共行政学》课件
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20XX/01/01
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公共行政学 PPT课件大纲
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CONTENTS
单击添加目录项标题 公共行政学概述 公共行政环境 公共行政体制
公共政策制定与执行 公共部门人力资源管理
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公共行政学概述
章节副标题
公共行政学的定义
绩效管理：评估员工的工作表现，提供反馈和激励
薪酬与福利：制定合理的薪酬和福利政策，吸引和留住人 才
劳动关系管理：处理员工关系，维护良好的工作环境
组织发展与变革：推动组织变革，提高组织的适应性和竞 争力
公共部门人力资源管理的发展趋势与挑战
发展趋势：数字化、智能化、网 络化
发展趋势：多元化、个性化、人 性化
公共政策：研究公共政策的制 定、执行、评估等
公共管理：研究公共管理的理 论、方法、实践等
公共行政人员：研究公共行政 人员的素质、能力、行为等
公共行政学的研究方法
定性研究：通过访谈、观察等方式获取数据，进行深入分析 定量研究：通过问卷调查、统计分析等方式获取数据，进行量化分析 案例研究：通过对具体案例的深入研究，探讨公共行政学的理论和实践 比较研究：通过对不同国家和地区的公共行政进行比较，探讨其异同和原因
公共政策执行的过程与手段
政策制定：确定政策目标、政策内容、政策措施等 政策执行：将政策转化为具体行动，包括政策实施、政策评估、政策调整等 政策手段：包括行政手段、法律手段、经济手段、教育手段等 政策效果：评估政策执行的效果，包括政策目标的实现程度、政策实施的成本效益等
公共政策调整与终结
政策调整的原因：政策目标与实际效果不符，政策环境变化等 政策调整的方式：政策修正、政策废止、政策替代等 政策终结的原因：政策目标实现，政策环境变化，政策效果不佳等 政策终结的方式：政策废止、政策替代、政策转移等
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公共政策制定与执行 公共部门人力资源管理
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公共行政学概述
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公共行政学的定义
绩效管理：评估员工的工作表现，提供反馈和激励
薪酬与福利：制定合理的薪酬和福利政策，吸引和留住人 才
劳动关系管理：处理员工关系，维护良好的工作环境
组织发展与变革：推动组织变革，提高组织的适应性和竞 争力
公共部门人力资源管理的发展趋势与挑战
发展趋势：数字化、智能化、网 络化
发展趋势：多元化、个性化、人 性化
公共政策：研究公共政策的制 定、执行、评估等
公共管理：研究公共管理的理 论、方法、实践等
公共行政人员：研究公共行政 人员的素质、能力、行为等
公共行政学的研究方法
定性研究：通过访谈、观察等方式获取数据，进行深入分析 定量研究：通过问卷调查、统计分析等方式获取数据，进行量化分析 案例研究：通过对具体案例的深入研究，探讨公共行政学的理论和实践 比较研究：通过对不同国家和地区的公共行政进行比较，探讨其异同和原因
公共政策执行的过程与手段
政策制定：确定政策目标、政策内容、政策措施等 政策执行：将政策转化为具体行动，包括政策实施、政策评估、政策调整等 政策手段：包括行政手段、法律手段、经济手段、教育手段等 政策效果：评估政策执行的效果，包括政策目标的实现程度、政策实施的成本效益等
公共政策调整与终结
政策调整的原因：政策目标与实际效果不符，政策环境变化等 政策调整的方式：政策修正、政策废止、政策替代等 政策终结的原因：政策目标实现，政策环境变化，政策效果不佳等 政策终结的方式：政策废止、政策替代、政策转移等
《公共行政学概述》课件
政府职能转变：从管理型向服务型转变 政府机构改革：优化政府机构设置，提高行政效率 电子政务发展：推进电子政务建设，提高政府服务水平 政府与社会关系：加强政府与社会的互动，构建和谐社会
汇报人：PPT
政府决策：运用公共行政学的理论和方法，提高政府决策的科学性和有效性 政府管理：运用公共行政学的理论和方法，提高政府管理的效率和效果 政府服务：运用公共行政学的理论和方法，提高政府服务的质量和水平 政府改革：运用公共行政学的理论和方法，推动政府改革的进程和效果
组织结构设计： 运用公共行政学 的理论，帮助企 业设计合理的组 织结构，提高工 作效率。
公共行政学的定义：研究政府管理活动的科学 公共行政学的基本理论：包括行政管理理论、行政法学理论、行政伦理学理论等 公共行政学的研究方法：包括实证研究、案例研究、比较研究等 公共行政学的应用领域：包括政府管理、公共政策制定、公共组织管理等
公共行政学派：强调公共利 益和民主参与
政治行政学派：关注政治与 行政的关系
项目管理：运用公共行政学的项目管理理论和方法，提高非营利组织的项目执行效率和效果。
资源管理：运用公共行政学的资源管理和分配理论，提高非营利组织的资源利用效率和效果。
政策制定与执行：运用公共行政学的政策制定和执行理论，提高非营利组织的政策制定和执行 效率和效果。
挑战：全球化、信息化、智能化等趋势对公共行政管理提出了新的要求 机遇：新技术、新理念为公共行政管理提供了新的工具和方法 挑战：公共行政管理需要应对社会、经济、环境等方面的复杂问题
古典行政学派：强调效率和 科学管理
新公共行政学派：关注社会 公平和公民参与
公共选择学派：强调市场机 制和政府干预
新公共管理学派：强调效率 和私营部门的管理方法
公共行政学最新课件
2、部内制 实行部内制的国家主要有法国、德国和瑞士等。 3、折中制 折中制是英国实行的一种人事行政管理体制。 4、党统一领导制 这是中国和一些社会主义国家的人事行政体制。
《公共行政学》PPT课件 (2)
第二节 人力资源管理
一、从人事行政到人力资源管理 人力资源管理与传统人事行政相比较有以下特点： 1、以人为本 2、把人力当成可以开发利用的资源，当成能带来更多 价值的价值。 3、把人力资源开发放到首位。 4、人力资源管理被提高到组织战略高度来对待。 二、人力资源的含义与特点 （一）人力资源的含义
《公共行政学》PPT课件 (2)
（四）国家公务员的辞职、辞退与退休 1、国家公务员的辞职 2、国家公务员的辞退 3、国家公务员的退休 概括起来，国家公务员的退休条件包括以下三项内容： （1）年龄条件 （2）工龄和缴纳退休保险金的年限 （3）身体与精神状况 四、激励与保障制度 （一）国家公务员的考核、奖励与升降 1、公务员的考核
英国为加强对文官考试业务的管理，于1855年成立了文 官委员会，这是现代意义上的第一个独立的、职业化的 人事行政机关。
（二）人事行政机关的类型
1、部外制
这类机构典型的有美国的文官委员会，日本的人事院等。
部外制是美国用法律制度把政党制度排除在政府之外而 产生的一种人事行政机构。
《公共行政学》PPT课件 (2)
《公共行政学》PPT课件 (2)
世界上通行的人事分类制度有两种：一种是品位分类， 为英国、法国等国家所采用。另一种是职位分类，美国、 日本等国家采用此种人事分类制度。职位分类最早产生 于19世纪的美国，后被许多国家所效仿。 （二）职位分类的内容
我国国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务两个 序列。国家公务员的级别为十五级。
《公共行政学教学课件》第二章 行政组织(定稿)
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15
五、行政组织的体制
（一）从权力的统属性质来划分
1.首长制与委员会制 首长制：指最高决策和管理权力由行政首长形
式并负责的组织体制。
典型：美国。
委员会制：指行政组织决策和管理权力由若干 人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或 协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体 制。
典型：瑞士（唯一）
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25
温州官场地震：出逃门、安置门与差价门
考察结束前，杨湘洪托人带回一封信，“说要 交给市里”。一名考察团成员透露，信的内容 他并未看过，但根据其他知情成员的介绍，主 要内容是，以自己病情紧急无法胜任工作为由， 要求辞去现职。杨湘洪历任温州市委组织部干 部一处处长、副部长、鹿城区委书记等职。在 区委书记任上启动江滨路改造和中心区建设等 重点地产项目。有关鹿城区委书记杨湘洪滞法 不归的小道消息在温州民间迅速传开，“人们 纷纷传说他出逃了”。
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8
三、行政组织的类型
1.中枢机构
又称首脑机关、领导班子
核心决策机关，制定总目标和长远规划，颁布大政 方针政策，对辖区内的重大问题进行统一指挥和领 导。
2.职能机构
在中枢机关的直接领导下，各级政府负责分管专业 行政事务的执行机关。
3.辅助机构
协调行政首长处理日常事务的综合性办事机关。
2.行政结构
机构设置 人员构成 权责体系 法规制度
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6
一、行政组织的含义
3.物质要素
经费适中 硬件适用
4.精神要素
行政价值观的整合
5.环境要素
大的社会环境 小的机关环境
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7
二、行政组织的原则
1.命令统一
《公共行政学绪论》课件
公共行政的职责和权限
职责：制定和执 行政策，提供公 共服务，维护社 会秩序
权限：行政决策 权，行政执行权， 行政监督权
职责范围：行政 管理，公共服务， 社会管理
权限限制：依法 行政，公正行政， 廉洁行政
公共行政组织和人员管理
公共行政组织结构
公共行政组织的管理体制
组织结构：明确职责分工，确保高效运作 决策机制：民主集中制，确保决策科学合理 人员管理：选拔、培训、考核、激励等环节，确保人员素质和能力 监督机制：内部监督、外部监督相结合，确保组织行为合法合规
公共行政的基本原则和职能
公共行政的基本原则
民主行政：尊重民意，听取 公众意见，实行民主决策
公正行政：公平、公正、公 开，保障公民权益
依法行政：遵守法律法规， 依法行使行政权力
效率行政：提高行政效率， 降低行政成本，提高公共服
务质量
责任行政：明确行政责任， 加强行政监督，保障行政公
正和廉洁
科学行政：运用科学方法， 提高行政决策的科学性和合
成
公共行政的发展历程
公共行政的未来发展趋势
数字化和智能化： 利用大数据、人 工智能等技术提 高行政效率和服 务质量
绿色和可持续发 展：注重环境保 护和可持续发展， 推动绿色公共行 政
民主化和参与式 治理：加强公民 参与，提高政府 透明度和问责制
全球化和国际合 作：加强国际合 作，共同应对全 球性挑战和问题
执行效果：政策执 行后，需要评估其 效果，以确定政策 是否达到预期目标
评估方法：可以通 过问卷调查、访谈、 观察等方式进行评 估
评估结果：评估结 果可以为政策调整 提供依据，以提高 政策效果
公共行政的伦理和法律规范
公共行政伦理的概念和原则
公共行政学.ppt(一、二、三章)
第一节 行政学概述
3、工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专 业化为现代公共行政的产生提供了重要的条件 （二）功能 管制功能 服务功能 维护功能 扶助功能
第二节 公共行政的理论和实践
一、西方公共行政的理论和实践 1887年威尔逊发表的《行政学研究》是 公共行政学的发端.
第二节 公共行政的理论和实践
三、知识经济社会与公共行政 1、从等级行政向网络行政的发展 2、从精英行政向大众行政的发展 3、从官僚式行政向企业式行政的发展 四、公共行政的研究趋向 1、分析西方的行政理论，使之本土化的趋向 2、公共行政研究的技术化和专业化趋向 3、公共行政研究的国际合作化趋向
第二节 公共行政的理论和实践
3、修正公共行政研究时期 以行为科学学派为代表 哈佛大学的教授梅奥的霍 桑实验 4、整合公共行政研究时期 权变理论 E=f（L，F，S）E=Efficiency L=Leader F=Follow S=Surrounding
第二节 公共行政的理论和实践 二、转型时期中国的公共行政 1、政府与公民关系的变化(委托—代理关系) 2、政府职能和角色的变化 3、随着社会利益的分化，政府开始关注自身 的利益 4、政府观念的变化（成本效益、服务、有效 性、时间、顾客、利益等）
第三节
组织冲突管理
（二）解决组织冲突的方法 1、协商解决 2、仲裁解决 3、权威解决 4、调整政策法 5、求同存异 6、暂缓解决 7、另寻出路 一般说来，组织冲突有两种发展方向，一是冲突 激化；二是冲突得到解决。组织冲突一般有四种 情况：一是一方被另一方说服；二是双方僵持； 三是双方保留意见，寻找新的出路；四是相互补 充，达到新的统一。
公共行政学(ppt 355页)
张金鉴.1935年出版了<<行政学的理论 与实际>>
江康黎1936年出版了<<行政学原理>>
新中国成立以后.1988年成立了中国行 政管理学会.
一． 公共行政学的研究对象 和方法
1． 公共行政学的含义 是研究公共组织依法处理政务的有效性,
公平性, 民的交叉性与综合性学科.主性 公共组织主要是指政府. 公共行政就是
第三章．
政府职能
一． 政府职能概述 1． 政府职能的含义 是指政府在社会中所扮演的角色和所
起的作用. 2． 政府职能的特点 a普遍性 b强制性 c系统性 d不可替代性 e服务性
3． 政府职能的类型
a.政府基本职能:是指政府管理的范围, 指政府介入和干预社会程度(政治职能. 经济职能, 文化职能. 社会职能)
费富纳. 南加利福尼亚大学教授. 代表作 <<行政学>>
行为科学时期
（20世纪30年代至60年代）
(一)公共行政学的发展
a. 乔治. 埃尔顿. 梅奥(1880---1949) 是 人际关系学的代表人物. 他提出: “社会人 假设”
b. 切斯特. 巴纳德(1886----1961) 他提 出了社会人理论. 非正式组织理论.
一． 公共行政学的产生与发展
1．
科学管理时期:（19世纪末至20世
纪30年代）
产生的历史条件:
是大工业和社会科学发展的必然产物.
社会变革积累了丰富的行政经验和管理知 识
相关学科发展的必然结果
与政治学发展有直接联糸
行政已经做为独立的体系管理公共事务.
历史代表人物:
伍德罗. 威尔逊.(1856---1924). 代表作<<行政之 研究>>
江康黎1936年出版了<<行政学原理>>
新中国成立以后.1988年成立了中国行 政管理学会.
一． 公共行政学的研究对象 和方法
1． 公共行政学的含义 是研究公共组织依法处理政务的有效性,
公平性, 民的交叉性与综合性学科.主性 公共组织主要是指政府. 公共行政就是
第三章．
政府职能
一． 政府职能概述 1． 政府职能的含义 是指政府在社会中所扮演的角色和所
起的作用. 2． 政府职能的特点 a普遍性 b强制性 c系统性 d不可替代性 e服务性
3． 政府职能的类型
a.政府基本职能:是指政府管理的范围, 指政府介入和干预社会程度(政治职能. 经济职能, 文化职能. 社会职能)
费富纳. 南加利福尼亚大学教授. 代表作 <<行政学>>
行为科学时期
（20世纪30年代至60年代）
(一)公共行政学的发展
a. 乔治. 埃尔顿. 梅奥(1880---1949) 是 人际关系学的代表人物. 他提出: “社会人 假设”
b. 切斯特. 巴纳德(1886----1961) 他提 出了社会人理论. 非正式组织理论.
一． 公共行政学的产生与发展
1．
科学管理时期:（19世纪末至20世
纪30年代）
产生的历史条件:
是大工业和社会科学发展的必然产物.
社会变革积累了丰富的行政经验和管理知 识
相关学科发展的必然结果
与政治学发展有直接联糸
行政已经做为独立的体系管理公共事务.
历史代表人物:
伍德罗. 威尔逊.(1856---1924). 代表作<<行政之 研究>>
第2章 公共行政体系
• 特点： 积极的、活跃的不稳定结构; 行政体系的变化发展总是首先表现为其主观结构系统的变动。
公共行政学
新编21世纪公共管理系列教材
广义的行政体系主观结构系统还包括政治观念、思想意识形态和文 化心理结构等内容。
政治观念、思想意识形态是上位的、深层次的东西，决定着行政体 系主观结构的整体性质，行政体系主观结构的变化会带动政治观念、思 想意识形态的变化，但通常需要达到一定程度。
2.1.1 行政体系的主观结构系统
• 定义：由行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等属于精神形态的主观要素构成的各 种关系的总和，它是行政体系的主观形式;
• 主观结构系统随社会文化、治理观念等的发展而发展。早期体现为统治阶级的权术或权谋，现 代体现为法律、公共政策、科学的管理方法为一体的结合体。
公共行政学
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• 具体行政权力 定义：存在于一定的法律制度框架下，由个人或个性化的机构或部门所执掌，用来处理一切具 体事务的权力；
使用结果：与抽象行政权力的功能和目标相一致，用来为权力所属的行政组织或社会服务，为 公共利益服务，同时也可以成为权力执掌者表现自己的意志或谋取私利的工具。
公共行政学
新编21世纪公共管理系列教材
• 管理特征： • 1）公共性。a.行政权力是实现公共利益的工具，是属于一个国家中的全体社会成员的权力，是一种公共权
力；b.行政权力具有超脱性，在行政机关行使行政权力的时候，往往需要超脱于某一个人或者社会阶层、利 益集团之上，成为凌驾于社会之上的权力；C.行政权力具有全局性，行政权力着眼于社会中全局性的事务， 处理哪些关系到整个社会秩序的基本问题。 • 2）执行性。 • 3）有限性。 • 4）系统性。 • 5）动态性。
公共行政学
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广义的行政体系主观结构系统还包括政治观念、思想意识形态和文 化心理结构等内容。
政治观念、思想意识形态是上位的、深层次的东西，决定着行政体 系主观结构的整体性质，行政体系主观结构的变化会带动政治观念、思 想意识形态的变化，但通常需要达到一定程度。
2.1.1 行政体系的主观结构系统
• 定义：由行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等属于精神形态的主观要素构成的各 种关系的总和，它是行政体系的主观形式;
• 主观结构系统随社会文化、治理观念等的发展而发展。早期体现为统治阶级的权术或权谋，现 代体现为法律、公共政策、科学的管理方法为一体的结合体。
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• 具体行政权力 定义：存在于一定的法律制度框架下，由个人或个性化的机构或部门所执掌，用来处理一切具 体事务的权力；
使用结果：与抽象行政权力的功能和目标相一致，用来为权力所属的行政组织或社会服务，为 公共利益服务，同时也可以成为权力执掌者表现自己的意志或谋取私利的工具。
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新编21世纪公共管理系列教材
• 管理特征： • 1）公共性。a.行政权力是实现公共利益的工具，是属于一个国家中的全体社会成员的权力，是一种公共权
力；b.行政权力具有超脱性，在行政机关行使行政权力的时候，往往需要超脱于某一个人或者社会阶层、利 益集团之上，成为凌驾于社会之上的权力；C.行政权力具有全局性，行政权力着眼于社会中全局性的事务， 处理哪些关系到整个社会秩序的基本问题。 • 2）执行性。 • 3）有限性。 • 4）系统性。 • 5）动态性。
公共行政学 全套课件
21—10
1.3 统治行政、管理行政、服务行政
• 1.3.3 服务行政
– 服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循公民 至上理念、以回应公民需求，实现公民公共利益为 目标的新型治理模式。
– 服务行政的特征：
• 服务导向而非控制导向 • 公正导向而非效率导向 • 公民本位而非政府本位 • 开放式行政而非封闭式行政 • 德治和法治的有机结
年发表的《工业管理与一般管理》，对公共行政学 的形成都发生过重大的影响。 – 最早对公共行政学这门独立学科的内容进行系统研 究和阐述的则是美国学者——怀特和威洛比。
21—12
1.4 公共行政学的发展阶段
• 1.4.2 行为主义阶段
– 随着行为科学理论被引入行政学研究中来并被人们 逐步接受，公共行政学的发展进入了行为主义阶段。
– 在农业社会的历史条件下，行政理所当然地是国家 实现其阶级的政治统治的手段。行政活动过程的统 治、压迫功能是特别地残酷与不加掩饰的。当然， 此时的行政机构甚至还没有从政治权力机构中分化 出来，这是一种“混权”的状态，行政事务是直接 由权力机构行使的。从而充分显示出了行政的政治 统治性质。由此，可将这一时期的行政模式概括为 统治行政模式。统治行政模式是政府一经产生就存 在的一种较为低级的和原始的政府类型。
21—9
1.3 统治行政、管理行政、服务行政
• 1.3.2 管理行政
– 以管理为目的的行政称作为管理行政。管理 行政是对现代行政职能方面的描述，就其性 质而言，这种行政也可以称作为公共行政。 公共行政就是现代政府出于服务社会公共利 益的目的，通过自身管理的途径而有效地实 现社会公共事务管理的活动。管理行政也就 是公共行政，是公共行政的现代形式。
– 从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪20～ 30年代的早期人际关系学说。1927年到1932年美国 哈佛大学教授梅奥（E. Mayo）等人进行了著名的 “霍桑实验”。
1.3 统治行政、管理行政、服务行政
• 1.3.3 服务行政
– 服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循公民 至上理念、以回应公民需求，实现公民公共利益为 目标的新型治理模式。
– 服务行政的特征：
• 服务导向而非控制导向 • 公正导向而非效率导向 • 公民本位而非政府本位 • 开放式行政而非封闭式行政 • 德治和法治的有机结
年发表的《工业管理与一般管理》，对公共行政学 的形成都发生过重大的影响。 – 最早对公共行政学这门独立学科的内容进行系统研 究和阐述的则是美国学者——怀特和威洛比。
21—12
1.4 公共行政学的发展阶段
• 1.4.2 行为主义阶段
– 随着行为科学理论被引入行政学研究中来并被人们 逐步接受，公共行政学的发展进入了行为主义阶段。
– 在农业社会的历史条件下，行政理所当然地是国家 实现其阶级的政治统治的手段。行政活动过程的统 治、压迫功能是特别地残酷与不加掩饰的。当然， 此时的行政机构甚至还没有从政治权力机构中分化 出来，这是一种“混权”的状态，行政事务是直接 由权力机构行使的。从而充分显示出了行政的政治 统治性质。由此，可将这一时期的行政模式概括为 统治行政模式。统治行政模式是政府一经产生就存 在的一种较为低级的和原始的政府类型。
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1.3 统治行政、管理行政、服务行政
• 1.3.2 管理行政
– 以管理为目的的行政称作为管理行政。管理 行政是对现代行政职能方面的描述，就其性 质而言，这种行政也可以称作为公共行政。 公共行政就是现代政府出于服务社会公共利 益的目的，通过自身管理的途径而有效地实 现社会公共事务管理的活动。管理行政也就 是公共行政，是公共行政的现代形式。
– 从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪20～ 30年代的早期人际关系学说。1927年到1932年美国 哈佛大学教授梅奥（E. Mayo）等人进行了著名的 “霍桑实验”。
公共行政学-第2章 公共行政体系
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2.4 行政体系中的人员
➢ 行政人员的职业责任
• 法律责任：由法律以及具有法律性质的规章条例或组织的规则、政策、职业准则等 所规定的责任；
• 行政责任：在岗位、职位结构上形成的责任，或者说是由于组织的纵向和横向结构 赋予行政人员的责任；
• 道德责任：行政人员对法律责任和行政责任的认识，是内化到行政人员的自觉行动 中的责任，也受到行政人员道德意识的影响。
权力、文化管理权力和社会管理权力
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2.3 行政体系中的权力
➢ 行政权力的特征
• 政治特征 根据“政治—行政” 二分的原则，行政权力与政治权力是不同的， 政治权力是决策权力，行政权力则是执行权力，是由政治权力所确 定的，是执行政治决策的权力； 但行政权力与政治权力又是密切联系在一起的，是相互影响着的权 力。
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➢ 行政组织的类型和结构
• 构成要素 组织成员 物质要素 职能目标 机构设置 职位（岗位）设置 权责划分 法制规范 技术和信息
2.2 行政体系中的组织
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➢ 行政组织的类型和结构
• 结构类型 纵向结构 横向结构
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• 管理特征：公共性、执行性、有限性、系统性、动态性
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2.3 行政体系中的权力
➢ 行政权力的结构
• 纵向结构：行政授权体系 根据行政组织的结构特征而对行政权力进行自上而下的纵向分配方式，是与行政组织的纵向分 工联系在一起的 • 横向结构 行政权力在同级行政机构、部门和行政人员之间的制度化分配方式，是行政权力合理配置的一 个重要方面，当行政体系出现不适应管理实际的要求时，总是首先调整行政权力的横向结构， 以此方法来达到行政权力横向配置的合理化。
行政管理学(ppt 113页)公共行政的含义
❖ 马克思认为政府的基本职能有两种，即政 治统治职能和社会管理职能。
❖ 四、市场失效
❖ 1、外部性问题。 ❖ 2、市场垄断和专制价格。 ❖ 3、公共物品的提供。 ❖ 4、无知和非理性。 ❖ 5、不平等问题。
❖ 五、政府失效
❖ 1、政府成本过高。 ❖ 2、政府的低效率。 ❖ 3、资源配置的低效率。 ❖ 4、寻租。 ❖ 5、造成另一种不公平。 ❖ 六、政府干预应该遵循的原则
❖ 四、行政体制的类型 ❖ 1、中央政府体制 ❖ （1）内阁制 ❖ （2）总统制 ❖ （3） 半总统制 ❖ （4）委员会制 ❖ （5）部长会议体制 ❖ （6）国务院体制
❖ 五、地方政府体制
❖ 地方政府是设置于地方各级行政区域内的公 共行政管理机关。地方政府体制是地方政府 按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。
核心问题，公共行政学就是围绕这个问题从不同 的研究途径构建不同的理论。 ❖ 二、政府职能的特点 ❖ 1、政府职能普遍性的特点。 ❖ 2、政府职能的强制性特点。 ❖ 3、政府职能的系统性特点。 ❖ 4、政府职能的不可替代性的特点。 ❖ 5、政府职能的服务性特点。
三、政府职能的类型
❖ 政府职能可以分为政府基本职能和政府运 行职能。
❖ 二、公共组织的特点
❖ 1、政治性； 2、社会性； ❖ 3、服务性； 4、权威性； ❖ 5、法制性； 6、系统性。 ❖ 三、公共组织的作用
❖ 1、政府是国家各种公共事务的组织者与管理者； ❖ 2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序
的 维护者；
❖ 3、政府是国家主权和领土完整的捍卫者； ❖ 4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者； ❖ 5、政府是社会公平的提供者。
❖ 五、具体环境与公共行政 ❖ 1、具体环境的概念与内容 ❖ 2、组织文化 ❖ （1）组织文化的含义。组织文化是指组织在一
❖ 四、市场失效
❖ 1、外部性问题。 ❖ 2、市场垄断和专制价格。 ❖ 3、公共物品的提供。 ❖ 4、无知和非理性。 ❖ 5、不平等问题。
❖ 五、政府失效
❖ 1、政府成本过高。 ❖ 2、政府的低效率。 ❖ 3、资源配置的低效率。 ❖ 4、寻租。 ❖ 5、造成另一种不公平。 ❖ 六、政府干预应该遵循的原则
❖ 四、行政体制的类型 ❖ 1、中央政府体制 ❖ （1）内阁制 ❖ （2）总统制 ❖ （3） 半总统制 ❖ （4）委员会制 ❖ （5）部长会议体制 ❖ （6）国务院体制
❖ 五、地方政府体制
❖ 地方政府是设置于地方各级行政区域内的公 共行政管理机关。地方政府体制是地方政府 按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。
核心问题，公共行政学就是围绕这个问题从不同 的研究途径构建不同的理论。 ❖ 二、政府职能的特点 ❖ 1、政府职能普遍性的特点。 ❖ 2、政府职能的强制性特点。 ❖ 3、政府职能的系统性特点。 ❖ 4、政府职能的不可替代性的特点。 ❖ 5、政府职能的服务性特点。
三、政府职能的类型
❖ 政府职能可以分为政府基本职能和政府运 行职能。
❖ 二、公共组织的特点
❖ 1、政治性； 2、社会性； ❖ 3、服务性； 4、权威性； ❖ 5、法制性； 6、系统性。 ❖ 三、公共组织的作用
❖ 1、政府是国家各种公共事务的组织者与管理者； ❖ 2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序
的 维护者；
❖ 3、政府是国家主权和领土完整的捍卫者； ❖ 4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者； ❖ 5、政府是社会公平的提供者。
❖ 五、具体环境与公共行政 ❖ 1、具体环境的概念与内容 ❖ 2、组织文化 ❖ （1）组织文化的含义。组织文化是指组织在一
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2.1.3 行政体系的价值结构系统
• 定义：行政体系的价值结构系统是由行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等基本要素所 构成的一个调节系统，这些要素以行政主体为载体，并借助于行政主体而形成一个统一的整体。
• 特点： 行政主体与行政客体之间的价值关系的稳定形式，深藏于行政体系的客观结构系统和主观结 构系统之中； 诸要素以行政主体为载体，并借助于行政主体而形成一个统一的整体。
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2.2 行政体系中的组织
➢ 行政组织的概念
古代中国将丝麻编制成布帛的过程称为“组织”。 在西方，组织（organization）出自于对人体“器官”（organ）独特功能的引申，强 调局部自成系统的独立性，以及局部构成整体的结构性。 行政组织是一种社会组织，它一般是指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责 分配、层次结构、人员安排而构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的 政府机关。
2.1.2 行政体系的客观结构系统
• 定义：行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性的客观要素之间关系的存在和 运作方式，是行政体系的客观形式。广义上说，行政体系的客观物质环境因素，甚至政治生态， 也都是行政体系客观结构系统的构成要素；
• 特点： 由社会物质生活条件决定，客观性是行政体系客观结构系统的基本特性； 主观结构系统与行政体系客观结构系统之间也是相互制约和相互规定的。
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广义的行政体系主观结构系统还包括政治观念、思想意识形态和文 化心理结构等内容。
政治观念、思想意识形态是上位的、深层次的东西，决定着行政体 系主观结构的整体性质，行政体系主观结构的变化会带动政治观念、思 想意识形态的变化，但通常需要达到一定程度。
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2.2.2 官僚制组织
• 官僚制组织的特征 有正式建立的持久而统一的规则系统 有明确的职权范围的行政机构 岗位与职位都需要按照等级原则进行管理 通过规则实施对组织成员的控制 组织中的物资资源分为行政管理物资和生产物资，必须完全分开管理 任职人员不能有任何把职位占为己有的意图和行为 行政管理实行文书和档案管理
公共行政体系的结构包括三个方面：
1）由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源构成的客观结构系统；
2）由行政权力、行政法律、公共政策、行政管理方法等要素构成的主观结构 系统；
3）由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格都要素构成的价值结构系统 。
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2.1.1 行政体系的主观结构系统
各局科 工商所
国务院
各部委
办公厅
省级人民政府
研究室
市或县级人民政府
政策研究室
• 1）权威类型与官僚制组织（马克斯.韦伯）： • 任何组织都是以某种形式的权威作为基础的，权威可以消除混乱，带来秩序，三种典型的
权威及其支配形式： “魅力型的”：基础是领导者的个人人格魅力。 “传统型的”：根源于习俗、惯例、经验、祖训等。 “合理—合法型的“：基于组织章程、规则、制度等建立，并以之为权力来源。
• 定义：由行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等属于精神形态的主观要素构成的各 种关系的总和，它是行政体系的主观形式;
• 主观结构系统随社会文化、治理观念等的发展而发展。早期体现为统治阶级的权术或权谋，现 代体现为法律、公共政策、科学的管理方法为一体的结合体。
• 特点： 积极的、活跃的不稳定结构; 行政体系的变化发展总是首先表现为其主观结构系统的变动。
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2.2.3 行政组织的类型与结构
• 横向结构 • 行政组织的构成要素
组织成员 物质要素 职能目标 机构设置 职位（岗位）设置 权责划分 法制规范 技术和信息
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• 结构类型 纵向结构
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发展研究中心
行政公署
各厅局
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2.2.3 行政组织的类型与结构
• 行政组织的类型 根据管辖的地域范围划分：中央行政组织、地方行政组织和基层行政组织 按照权限性质划分：一般权限机关和专门权限机关 根据功能和作用的不同划分：领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关、咨询机 关和派出机关 根据组织承担的任务性质的不同划分：常规组织和任务型组织 根据组织的决策负责体制的不同划分：首长制与委员会制等行政组织类型
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• 行政组织概念：以政府机构及其人员所构成的实体性形式出现的，是为了实现行政目标而按 照一定权责关系组合在一起的具有合理结构的行政管理和社会管理活动体系；
• 特征： 公共性 政治性 执行性 权威性 法治性
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2.2.2 官僚制组织
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主观结构系统、客观结构系统、价值结构系统三个子系 统，构成公共行政体系，公共体系的良性运行并最终达到 善治，取决于三个子系统的在总体上的良性协作运行。
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2.1 行政体系的结构
行政体系是与国家的产生相伴而生的，但作为一个专司社会治理的领域，则是 在现代形成的。18世纪，一些思想家提出立法、司法、行政的三权分立主张， 19世纪80年代，行政体系逐渐成为国家治理体系中的一个相对独立部门，20世 纪以来，逐渐发展为公共行政体系。
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张康之 张乾友 主编
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第2章 公共行政体系
行政体系的结构 行政体系中的组织 行政体系中的权力 行政体系中的人员
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本章重点问题： 1.公共行政体系的结构； 2.行政组织体系的类型与结构 3.官僚制组织 4.行政权力的存在形态 5.行政权力关系 6.行政人员的职业特殊性 7.行政人员的职业责任 8.行政人员的道德责任