中国公共政策第11章 环境政策
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中国公共政策
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第11章 环境政策
重点问题
●环境政策的特征与类型 ●环境政策的目标与手段 ●中国环境政策的演变 ●中国环境政策的内容 ●中国环境政策执行的评价 ●中国环境政策的创新
2020/10/11
中国公共政策
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11.1 环境政策的基本问题
❖ 在环境索赔权方面，中国现有的环境法律体系wenku.baidu.com实际上是有这种权 力的相关规定的，但只有在遭受到直接环境损害时才能行使。
❖ 在环境议政权方面，表达公众环境意愿的机制主要有两个：一个是 政治权力系统，如人民代表大会的代表提案或质询；二是社会知识 系统，主要有科研学术界的研究成果、新闻媒体的报道、各种专业 性社会团体的呼吁以及普通老百姓的申诉或建议。在中国，这两种 机制都存在问题。
2020/10/11
中国公共政策
2．环境政策的手段
❖ 环境政策手段的种类
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✓ 直接手段。包括公共部门自身进行的活动手段（配备环 境保护的基础设施和环境保护的公共投资）；诱导、控 制源头的手段（直接控制和控制土地利用）；基于协定 或自发性的手段（公共危害防治协定、自发类的协定） 等。
公众对环境保护的知情权、参与权、监督权和索赔权
的实现有赖于环境信息手段的应用。技术的发展已为环 境信息的采集、处理和发布创造了条件，加上公众环境 保护意识的普遍提高，环境信息应用于环境管理，使公 众实现其环境权利成为可能
2020/10/11
公共中事国业公管共理政概策论（第二版） 21世纪21公世共纪管公理共系管列理教系材列教LO材GO
5．2006年以来的环境政策
2020/10/11
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11.2.2 我国现行环境政策的内容
❖ 我国环境政策的主要举措 （1）构建环境政策的框架 （2）加强重点流域、重点区域的污染综合防治与
环境基础设施建设
（3）施行生态保护与污染防治并重 （4）深化环境教育、鼓励公众参与 （5）加强环境领域的国际合作 （6）强化了行政管理
2020/10/11
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(5)基于市场的环境刺激政策 a. 排污许可证交易 b. 押金退款制度改革 c. 环境保险制度
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11.3.2 环境政策体系的创新
3．建立综合经济与环境资源核算政策
（1） 建立环境资源定价政策 （2）建立单独的环境与自然资源核算账户 （3）构建“绿色国民账户”
（3）现行环境保护法律规范滞后，且操作性不强
2020/10/11
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11.2.3 我国环境政策执行的评价
3．对环境政策执行目标的评价
（1）环境资源产权结构存在着难以克服的缺陷 （2）所有权与使用权的分离导致环境资源使用中的短期行
为严重 （3）相关机制的缺乏导致资源使用和管理上的混乱
11.2.3 我国环境政策执行的评价
6．对环境政策执行体系中环境权益扩展的评价
❖ 在环境监督权方面，中国已有的法律尚未在社会环境监督权方面作 出具体规定，所以中国应该对环境立法的立场进行基础性调整。
❖ 在环境知情权方面，近年来，中国公众的环境知情权虽有较大扩展， 但仍存在一些不足，主要表现在三个方面：一是公众对单个企业的 环境行为的信息了解不足；二是公众对政府实施环境政策的过程了 解不足；三是公众对高质量的环境信息的需求得不到满足。
（2）建立健全环境与发展综合决策机制并使之法 制化
（3）建立部门合作与协商及专家、公众参与制度 （4）建立和完善环境综合决策评估和监督机制
2020/10/11
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11.3.3 环境政策实施机制的完善
4．以应用环境信息手段为突破口，建立和完善 环境保护公众参与制度
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11.2.3 我国环境政策执行的评价
2．对环境政策执行法律体系的评价
（1）环境保护立法的漏洞较多 （2）现行有关环保的法规政策体系是以直接管制为主的管
理体系，侧重于污染物达标排放，总体上属于“末端” 治理措施。“先污染、后治理”是中国环境保护现实中 存在的最大问题，是一条针对环境后果的环境政策，其 手段主要是收费、罚款、限期整改等事后措施
2020/10/11
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11.3.3 环境政策实施机制的完善
1．加强环境执法
（1）加强实体法的制定，完善地方、部门规章 （2）健全制约机制，推进环境执法规范化、制度化 a. 加强和完善各级人大监督检查环境执法的工作制度
b. 加强和完善国家检察机关对环境执法部门及其工作人员 的法律监督、经济监督制度和国家审判机关对环境执法 部门及其工作人员依法行政的审判监督制度
11.1.3 环境政策的目标与手段
1.环境政策的目标
1
2
3
环境有效性
公平性
推进技术进步
2020/10/11
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环境有效性
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❖ 环境有效性是提高效用决策科学化的根本所在
❖ 实现环境资源效用最大化能提高环境资源利用的经济效 率水平
❖ 环境有效性能促进对环境资源消耗的优化作用
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11.3.2 环境政策体系的创新
2．环境经济政策体系的创新
（1）构建市场机制下的环境经济政策体系 （2）绿色价格政策 （3）绿色税收政策
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中国公共政策
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（4）环境投资和信贷政策 a. 建立国家环境保护基金或国家环境保护投资公司，在国
❖ 推进技术进步是指推动污染控制、资源节约、清 洁生产等技术的进步。推进技术进步是环境政策 追求的重要目标，因为它能为环境保护提供持久 性的支撑
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2．环境政策的手段
❖ 环境政策手段的发展
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环境政策手段的发展主要经历了三个阶段， 它们是：几乎完全直接控制的阶段、地球环境问 题的出现和经济手段（如环境税、排污权交易等） 的导入阶段及多种手段并存阶段。
11.1.1 环境政策及其特征
1.环境政策的概念
❖ 广义的环境政策是指国家在环境保护方面的一切 行动和做法，环境政策包括环境法规及其他政策 安排
❖ 狭义的环境政策是与环境法规相平行的一个概念， 是指在环境法规以外的有关政策安排
2020/10/11
公共中事国业公管共理政概策论（第二版） 21世纪21公世共纪管公理共系管列理教系材列教LO材GO
家政策性银行中设立国家环境保护专项贷款基金 b. 全面实行环保投资有偿使用政策 c. 开辟多种资金渠道，增加环保投入 d. 利用市场机制提高环保投资效益，如对一些可以利用市
场机制盈利的环保产业，采取将其推向市场的策略，实 现环境投资的良性循环 e. 直接运用国家信贷政策促进工业污染的防治，国家信贷 实行“绿色”倾斜政策，拒绝给那些严重污染环境、未 执行“三同时”、结构布局不合理和违背国家产业政策 的项目贷款 f. 财政补贴
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11.2.3 我国环境政策执行的评价
1.对环境政策执行方针与原则的评价
事实上，受到发展水平和经济部门的制约，中国的 一些环境保护原则在具体政策及其实施中大多难以得到 比较彻底的贯彻。各项法律中不少具有可操作性的法律 制度体现的却是“末端治理”，规划、计划和环境影响 评价也突出了“末端治理”的措施，实际上，中国还是 重走了西方国家早期的“先污染、后治理”的老路。这 说明中国环境政策的一些具体规定滞后于基本原则。
（4）环境资源效用测算理论体系不完善
2020/10/11
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11.2.3 我国环境政策执行的评价
4．对环境政策执行手段选择的评价
（1）以直接管制为主要特征的现行政策执行手段体系难以 实现预期的环境目标
（2）环境政策执行体系中的环境经济政策体系有待进一步 完善
✓ 间接手段。包括公共部门自身进行的活动手段（研究开 发和绿地调查）；诱导、控制源头的手段（罚款、补助 金、减免税及处理排放权）；基于协定或自发性的手段 （环保标签、买入绿地、环境管理系统及环境监察或会 计）等。
✓ 基础手段。基础手段主要有大众知情权、环境信息公开 或数据基础、环境责任规程及环境估价。
2020/10/11
中国公共政策
公平性
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❖ 公平理念伴随着环境政策的产生与发展
❖ 环境政策的本质属性与环境公平是统一的
❖ 环境公平是发展的前提条件，环境公平的实现是 保证社会稳定的重要因素
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中国公共政策
推进技术进步
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11.3 中国环境政策的创新
11.3.1 环境政策创新的必要性
1．时代变迁与形势发展的需要 2．日益严峻的环境压力 3．环境政策和经济自身存在的问题
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11.3.2 环境政策体系的创新
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11.2.3 我国环境政策执行的评价
5．对环境政策执行体系中环境政策与经济政策 融合的评价
（1）环境政策与经济政策没能形成很好的融合 （2）阻碍中国环境政策与经济政策融合的原因
2020/10/11
中国公共政策
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1．环境立法的创新 （1）环境立法观念的创新 a. 改变过去环境完全靠政府的观念立场 b. 强化环境立法的市场观念 c. 确立实施机制保障是环境立法的根本观念 1. （2）环境保护法律制度的创新 a. 变零为整 b. 搞好环境法律体系内部的配套衔接 c. 重视与相关国际环境法的衔接，使国际法与国内法既相
协调又相适应 d. 填补法律空白
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11.3.2 环境政策体系的创新
（3）在环境立法中贯彻“预防为主”的指导思想 （4）建立和完善环境侵权立法和相关制度 a. 团体诉讼制度的创新 b. 责任保险制度和行政救济体制的创新 c. 建立国家赔偿制度
2020/10/11
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11.2.1 我国环境政策的演变
3．20世纪90年代的环境政策 （1）“三个转变”与清洁生产试点开始实行 （2）明确实施可持续发展战略 （3）20世纪90年代中期以后，改革开放进一步深化 4．2001—2005年的环境政策
目标是：减轻环境污染，防止生态恶化，改善大中型城 市和重点地区的环境，确立符合中国国情的环境保护法 律法规以及相关政策和管理体制。
复习思考题
1.何谓环境政策？它的目标与手段是什么？ 2.试对环境政策作出分类。 3.简述我国现行环境政策的主要内容。 4.简评中国环境政策执行的效果。 5.论述如何创新当前我国的环境政策。
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11.2 中国环境政策的内容与评价
11.2.1 我国环境政策的演变
1．20世纪70年代的环境政策 20世纪70年代是我国环境政策的起步阶段。
2．20世纪80年代的环境政策 （1）基本国策的确定 （2）三大政策八项制度的确定 （3）从有关环境保护政策性文件可以看出，20世纪80年 代中国环境政策的基本内容是:预防为主，防治结合；污 染者负担；综合治理和强化环境管理
11．3 我国卫生事业的发展
2. 环境政策的特征
多元性交叉与渗透性 体系的多向相关性与整体性
突出的公益性与社会性 执行中的连锁反应与波及效应
稳定性与可变性
2020/10/11
2020/10/11
2020/10/11
公共中事国业公管共理政概策论（第二版） 21世纪21公世共纪管公理共系管列理教系材列教LO材GO
c. 加强和完善国家监察部门对环境执法部门及其工作人员 的违法违纪行为的监督制度
d. 自觉接受社会舆论和公众监督
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11.3.3 环境政策实施机制的完善
2．调整各利益主体的环境关系 3．建立和完善环境与发展综合决策机制 （1）建立多方参与、环保部门“一票否决”的决 策机制
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第11章 环境政策
重点问题
●环境政策的特征与类型 ●环境政策的目标与手段 ●中国环境政策的演变 ●中国环境政策的内容 ●中国环境政策执行的评价 ●中国环境政策的创新
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11.1 环境政策的基本问题
❖ 在环境索赔权方面，中国现有的环境法律体系wenku.baidu.com实际上是有这种权 力的相关规定的，但只有在遭受到直接环境损害时才能行使。
❖ 在环境议政权方面，表达公众环境意愿的机制主要有两个：一个是 政治权力系统，如人民代表大会的代表提案或质询；二是社会知识 系统，主要有科研学术界的研究成果、新闻媒体的报道、各种专业 性社会团体的呼吁以及普通老百姓的申诉或建议。在中国，这两种 机制都存在问题。
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2．环境政策的手段
❖ 环境政策手段的种类
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✓ 直接手段。包括公共部门自身进行的活动手段（配备环 境保护的基础设施和环境保护的公共投资）；诱导、控 制源头的手段（直接控制和控制土地利用）；基于协定 或自发性的手段（公共危害防治协定、自发类的协定） 等。
公众对环境保护的知情权、参与权、监督权和索赔权
的实现有赖于环境信息手段的应用。技术的发展已为环 境信息的采集、处理和发布创造了条件，加上公众环境 保护意识的普遍提高，环境信息应用于环境管理，使公 众实现其环境权利成为可能
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5．2006年以来的环境政策
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11.2.2 我国现行环境政策的内容
❖ 我国环境政策的主要举措 （1）构建环境政策的框架 （2）加强重点流域、重点区域的污染综合防治与
环境基础设施建设
（3）施行生态保护与污染防治并重 （4）深化环境教育、鼓励公众参与 （5）加强环境领域的国际合作 （6）强化了行政管理
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(5)基于市场的环境刺激政策 a. 排污许可证交易 b. 押金退款制度改革 c. 环境保险制度
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11.3.2 环境政策体系的创新
3．建立综合经济与环境资源核算政策
（1） 建立环境资源定价政策 （2）建立单独的环境与自然资源核算账户 （3）构建“绿色国民账户”
（3）现行环境保护法律规范滞后，且操作性不强
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11.2.3 我国环境政策执行的评价
3．对环境政策执行目标的评价
（1）环境资源产权结构存在着难以克服的缺陷 （2）所有权与使用权的分离导致环境资源使用中的短期行
为严重 （3）相关机制的缺乏导致资源使用和管理上的混乱
11.2.3 我国环境政策执行的评价
6．对环境政策执行体系中环境权益扩展的评价
❖ 在环境监督权方面，中国已有的法律尚未在社会环境监督权方面作 出具体规定，所以中国应该对环境立法的立场进行基础性调整。
❖ 在环境知情权方面，近年来，中国公众的环境知情权虽有较大扩展， 但仍存在一些不足，主要表现在三个方面：一是公众对单个企业的 环境行为的信息了解不足；二是公众对政府实施环境政策的过程了 解不足；三是公众对高质量的环境信息的需求得不到满足。
（2）建立健全环境与发展综合决策机制并使之法 制化
（3）建立部门合作与协商及专家、公众参与制度 （4）建立和完善环境综合决策评估和监督机制
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11.3.3 环境政策实施机制的完善
4．以应用环境信息手段为突破口，建立和完善 环境保护公众参与制度
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11.2.3 我国环境政策执行的评价
2．对环境政策执行法律体系的评价
（1）环境保护立法的漏洞较多 （2）现行有关环保的法规政策体系是以直接管制为主的管
理体系，侧重于污染物达标排放，总体上属于“末端” 治理措施。“先污染、后治理”是中国环境保护现实中 存在的最大问题，是一条针对环境后果的环境政策，其 手段主要是收费、罚款、限期整改等事后措施
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11.3.3 环境政策实施机制的完善
1．加强环境执法
（1）加强实体法的制定，完善地方、部门规章 （2）健全制约机制，推进环境执法规范化、制度化 a. 加强和完善各级人大监督检查环境执法的工作制度
b. 加强和完善国家检察机关对环境执法部门及其工作人员 的法律监督、经济监督制度和国家审判机关对环境执法 部门及其工作人员依法行政的审判监督制度
11.1.3 环境政策的目标与手段
1.环境政策的目标
1
2
3
环境有效性
公平性
推进技术进步
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环境有效性
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❖ 环境有效性是提高效用决策科学化的根本所在
❖ 实现环境资源效用最大化能提高环境资源利用的经济效 率水平
❖ 环境有效性能促进对环境资源消耗的优化作用
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11.3.2 环境政策体系的创新
2．环境经济政策体系的创新
（1）构建市场机制下的环境经济政策体系 （2）绿色价格政策 （3）绿色税收政策
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（4）环境投资和信贷政策 a. 建立国家环境保护基金或国家环境保护投资公司，在国
❖ 推进技术进步是指推动污染控制、资源节约、清 洁生产等技术的进步。推进技术进步是环境政策 追求的重要目标，因为它能为环境保护提供持久 性的支撑
2020/10/11
中国公共政策
2．环境政策的手段
❖ 环境政策手段的发展
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环境政策手段的发展主要经历了三个阶段， 它们是：几乎完全直接控制的阶段、地球环境问 题的出现和经济手段（如环境税、排污权交易等） 的导入阶段及多种手段并存阶段。
11.1.1 环境政策及其特征
1.环境政策的概念
❖ 广义的环境政策是指国家在环境保护方面的一切 行动和做法，环境政策包括环境法规及其他政策 安排
❖ 狭义的环境政策是与环境法规相平行的一个概念， 是指在环境法规以外的有关政策安排
2020/10/11
公共中事国业公管共理政概策论（第二版） 21世纪21公世共纪管公理共系管列理教系材列教LO材GO
家政策性银行中设立国家环境保护专项贷款基金 b. 全面实行环保投资有偿使用政策 c. 开辟多种资金渠道，增加环保投入 d. 利用市场机制提高环保投资效益，如对一些可以利用市
场机制盈利的环保产业，采取将其推向市场的策略，实 现环境投资的良性循环 e. 直接运用国家信贷政策促进工业污染的防治，国家信贷 实行“绿色”倾斜政策，拒绝给那些严重污染环境、未 执行“三同时”、结构布局不合理和违背国家产业政策 的项目贷款 f. 财政补贴
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11.2.3 我国环境政策执行的评价
1.对环境政策执行方针与原则的评价
事实上，受到发展水平和经济部门的制约，中国的 一些环境保护原则在具体政策及其实施中大多难以得到 比较彻底的贯彻。各项法律中不少具有可操作性的法律 制度体现的却是“末端治理”，规划、计划和环境影响 评价也突出了“末端治理”的措施，实际上，中国还是 重走了西方国家早期的“先污染、后治理”的老路。这 说明中国环境政策的一些具体规定滞后于基本原则。
（4）环境资源效用测算理论体系不完善
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11.2.3 我国环境政策执行的评价
4．对环境政策执行手段选择的评价
（1）以直接管制为主要特征的现行政策执行手段体系难以 实现预期的环境目标
（2）环境政策执行体系中的环境经济政策体系有待进一步 完善
✓ 间接手段。包括公共部门自身进行的活动手段（研究开 发和绿地调查）；诱导、控制源头的手段（罚款、补助 金、减免税及处理排放权）；基于协定或自发性的手段 （环保标签、买入绿地、环境管理系统及环境监察或会 计）等。
✓ 基础手段。基础手段主要有大众知情权、环境信息公开 或数据基础、环境责任规程及环境估价。
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公平性
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❖ 公平理念伴随着环境政策的产生与发展
❖ 环境政策的本质属性与环境公平是统一的
❖ 环境公平是发展的前提条件，环境公平的实现是 保证社会稳定的重要因素
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推进技术进步
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11.3 中国环境政策的创新
11.3.1 环境政策创新的必要性
1．时代变迁与形势发展的需要 2．日益严峻的环境压力 3．环境政策和经济自身存在的问题
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11.3.2 环境政策体系的创新
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5．对环境政策执行体系中环境政策与经济政策 融合的评价
（1）环境政策与经济政策没能形成很好的融合 （2）阻碍中国环境政策与经济政策融合的原因
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1．环境立法的创新 （1）环境立法观念的创新 a. 改变过去环境完全靠政府的观念立场 b. 强化环境立法的市场观念 c. 确立实施机制保障是环境立法的根本观念 1. （2）环境保护法律制度的创新 a. 变零为整 b. 搞好环境法律体系内部的配套衔接 c. 重视与相关国际环境法的衔接，使国际法与国内法既相
协调又相适应 d. 填补法律空白
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11.3.2 环境政策体系的创新
（3）在环境立法中贯彻“预防为主”的指导思想 （4）建立和完善环境侵权立法和相关制度 a. 团体诉讼制度的创新 b. 责任保险制度和行政救济体制的创新 c. 建立国家赔偿制度
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11.2.1 我国环境政策的演变
3．20世纪90年代的环境政策 （1）“三个转变”与清洁生产试点开始实行 （2）明确实施可持续发展战略 （3）20世纪90年代中期以后，改革开放进一步深化 4．2001—2005年的环境政策
目标是：减轻环境污染，防止生态恶化，改善大中型城 市和重点地区的环境，确立符合中国国情的环境保护法 律法规以及相关政策和管理体制。
复习思考题
1.何谓环境政策？它的目标与手段是什么？ 2.试对环境政策作出分类。 3.简述我国现行环境政策的主要内容。 4.简评中国环境政策执行的效果。 5.论述如何创新当前我国的环境政策。
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11.2 中国环境政策的内容与评价
11.2.1 我国环境政策的演变
1．20世纪70年代的环境政策 20世纪70年代是我国环境政策的起步阶段。
2．20世纪80年代的环境政策 （1）基本国策的确定 （2）三大政策八项制度的确定 （3）从有关环境保护政策性文件可以看出，20世纪80年 代中国环境政策的基本内容是:预防为主，防治结合；污 染者负担；综合治理和强化环境管理
11．3 我国卫生事业的发展
2. 环境政策的特征
多元性交叉与渗透性 体系的多向相关性与整体性
突出的公益性与社会性 执行中的连锁反应与波及效应
稳定性与可变性
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c. 加强和完善国家监察部门对环境执法部门及其工作人员 的违法违纪行为的监督制度
d. 自觉接受社会舆论和公众监督
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11.3.3 环境政策实施机制的完善
2．调整各利益主体的环境关系 3．建立和完善环境与发展综合决策机制 （1）建立多方参与、环保部门“一票否决”的决 策机制