开发区建设要点及政策建议

开发区建设要点及政策建议党的十六大以来，全国各地政府以开发区为载体，采取超常规办法，为投资者和建设项目构筑一条“绿色通道”，以促进地方经济超常规发展，努力实现全面建设小康社会的战略目标，从而掀起了新一轮开发区建设热潮。

但是，对于开发区的概念、定位、内容和功能等一些基本问题在广大干部中还没有全面形成明晰认识，从而造成一些思想上的分歧和工作上的困难，有必要对开发区建设要点作一些分析和归纳。

一、开发区的基本概念开发区是指经国务院或地方人民政府批准的，由所在地地方政府直接管理的，实行特殊经济政策和对外开放政策，进行集中开发建设的特定区域。

从体制层面说，开发区有三层含义：①开发区是企业发展的选择。

即企业特别是跨国公司，在全球化分工价值链中，寻找分布于各地的开发区，以满足其研发、生产、销售等环节的需要。

②开发区是区域性载体产品的供给主体。

即开发区必须提供基础设施，包括水、电、蒸汽、天然气、污水处理、公路网、电信和平坦的土地等；必须提供工业房地产设施，包括标准厂房和写字楼等，以满足投资者尽快生产的需要；必须提供原材料公共走廊和后勤服务等。

③开发区是微缩的社会和经济实体，可以提供新型的制度安排。

通过创新试验，实施更为优厚的政策（如税费优惠和管理上的便利等），在投资许可、营业执照、规划建设、劳动力、税收、进出口报关服务和其他监管活动等方面，降低企业与政府的交易成本。

二、开发区管理机构和职能开发区一般设立管理委员会，作为所在地政府的派出机构，代表政府行使综合管理职能，在项目审批、土地征用、工程建设、水电供应、职工招收、工商登记等方面实行一站式服务，简化手续，提高办事效率。

管委会除了在高授权之内调配人力、财力、土地和制定区域政策外，还可以在宏观政策与部门及地方规章出现矛盾时，利用开发区的特殊地位，自行创立规则，游走于宏观体制转轨时期的矛盾之间，开拓新途径，为体制外循环创造条件，把开发区构筑成一个优惠政策的洼地和强势聚集生产要素与投资的高地。

三、开发区的功能1、现代化多功能的城区。

体现现代化、高科技的特点，创造和谐的城市景观。

2、产业结构优化升级的载体。

开发区作为地区经济的重要组成部分，既要服从旧城的规划，又要对当地经济发展和结构调整的实现发挥积极的促进作用。

3、新的地区经济增长点。

开发区的产业发展必须与当地密切结合，融为一体，体现开发区作为当地经济增长点的中心职能。

4、对外经济贸易的窗口和基地。

不仅吸引大量的资金、技术、人才、劳动力为开发区服务，而且通过开发区对外辐射、服务，深化改革，扩大开放，为区域经济走向国际化提供窗口、信息和机遇。

5、改革开放的示范带动作用。

即新技术新成果的示范作用；管理体制、组织结构、领导体制和经济体制的示范作用；为建立和改善投资环境特别是政策环境提供范例。

四、开发区的经营主体和功能层次开发区的中心区、辐射区，按经营主体和功能定位，可分为核心实体层和带动影响层。

中心区是核心实体层，集中体现现代开发区的内涵，经营主体是开发区形成的企业，功能定位是新技术、新品种、新设施的应用创新中心和开发区管理中心，同时又是经济技术、管理模式的区域扩散源和经济知识、经济信息的信息源。

辐射区属带动影响层，是中心区核心实体的从体和外延，经营者仍然是企业，其功能是推广应用中心区的技术成果和管理模式等，使开发区产业和经济产生区域宏观效益。

五、开发区建设取得的成效与三点体会设立经济开发区是在邓小平理论指导下我国改革开放的一项重大举措。

1984年国务院批准在天津、大连、青岛等沿海城市设立了第一批14个国家级经济技术开发区，实行经济特区的政策，是实际意义上的小特区。

1986年，邓小平同志视察了天津开发区并题词“开发区大有希望”，给予了肯定和支持，保证了开发区事业的健康发展。

后来，国家又逐步增设了一批国家级经济技术开发区，设立了一批国家级高新技术产业开发区和保税区。

1992年前后各地也纷纷设立了省级、地市级不同层次、不同类型的经济开发区，取得良好效果。

1994年，江泽民同志题词“努力把经济技术开发区办得更好”，对开发区给予鼓励并提出了更高的要求。

近年来又出现了很多乡企示范区、科技园、工业园、农科示范园等。

西部大开发以来，国家批准一批中西部省会城市设立国家级开发区。

到目前为止，全国共有国家级经济技术开发区49个、国家级高新技术产业开发区53个、保税区15个；省级和地市级各类经济技术产业开发区约4000个。

这些经济开发区中有一批是办得比较成功的，有一部分在我国体制改革和对外开放中崭露头角，成为发展生产力、区域率先发展和效率优先的典型，是各地主要的经济增长区。

如国内外闻名的上海浦东新区、苏州工业园、大连开发区等已成为中国经济快速发展的示范、标志区域。

连续几年综合评比排在全国开发区之首的天津开发区吸引了全球500强中的34家跨国公司在这里投资，到2001年累计吸引外资企业3400家，项目总投资170多亿美元；西安高新区2001年完成GDP104亿元，拉动西安经济增长4.53个百分点。

据统计，49个国家级经济技术开发区2001年安置就业人口达170多万，创工业产值6100多亿元，国民生产总值2300亿元,出口创汇200亿美元，以不到0.5％的国土面积创造了超过全国2％的经济总量。

53个国家级高新区在705平方公里的土地上也创造出骄人成绩，近10年经济年均增长率在60％以上。

2001年实现技工贸收入11928亿元，工业总产值10117亿元，实现利税1285亿元，出口创汇226.6亿美元，成为我国高新技术产业化的基地、科技人员创业的摇篮、区域经济充满活力的增长点。

回顾开发区建设所走过的道路，可以说开发区建设发展的每一项成就，都是在邓小平理论指导下取得的。

最直接最深切的体会有三个方面：1、坚持“解放思想，实事求是，与时俱进”的精髓是开发区建区的根本。

可以说，开发区本身的延生就是解放思想、改革开放的产物，是在没有固有的模式可遵循的情况下，探索、调整、完善，力求使主观符合客观实际。

在机构设置上，打破旧的模式，创造精干、简捷、高效的管理体制和运行机制，形成了相对独立的封闭式管理体制，形成了功能齐全、人员精干、运行高效的特点。

2、坚持“发展是硬道理”的思想是开发区立区的关键。

只有发展才有出路，这是开发区决策者和建设者们围绕“发展”形成的共识。

因此，各地政府和开发区牢牢把握“发展是硬道理”的思想准则, 把是否有利于发展作为衡量一切工作的标准，把项目引进和建设工作放在首要地位，一切工作都服从、服务于这个中心，促使项目投资安家落户，实现共同发展。

3、坚持“三个有利于的标准”是开发区兴区的保证。

开发区是区域率先发展和效率优先的产物，很容易与固有的一些落后思想观念和规章、做法相冲突，形成认识不统一，决策难以决断，发展受束缚的被动局面。

所以凡举办成功的开发区都是地方党委政府和管委会，从根本上坚持生产力标准，把“三个有利于”作为衡量改革开放以来经济开发区这个新生事物事事非非的标准，从而成为统一思想、集中力量、形成合力，促进开发区健康、快速发展的保证。

六、开发区建设工作中的两个思想认识误区1、入世是开发区建设的终场哨。

入世无疑给开发区带来了一定的负面影响，开发区的税收、土地、投资等优惠政策将与非开发区趋于一致，政策优势的弱化已成定局。

开发区与非开发区的开放程度趋向一致后，竞争将更加激烈。

但入世不是开发区的终场哨。

首先，我国的开发区正处在发育成长期，在我国还没有能力在整个空间都形成良好招商引资环境的条件下，仍需造就出一个个良好的局部招商环境，并对周边地区的经济发展起到强有力的带动和辐射作用。

其次，从国际经贸关系的发展看，开发区的特殊作用不可替代。

世界上各种形式的开发区已经存在了几百年，至今一些市场经济发达、早已加入世贸组织的国家都还存在开发区，因为开发区是利用国际经济资源与保护本国经济利益的关税体制之间矛盾的产物。

所以，开发区应抓住机遇，挖掘潜力，通过进一步改革创新，实施“二次创业”。

2、经济体制和行政审批制度改革到位后，开发区的管理体制创新使命将完成。

当前进行的经济体制和行政审批制度改革，对于解决政府职能转变、工作效率和市场准入等问题成效十分显著。

似乎感觉到开发区在这方面的独有优势成为普遍优势，失去了存在的特殊意义。

但实质上，在这方面的改革探索，在过去，开发区保持了先行优势，在入世后的经济体制和行政审批制度改革中，按照世贸规则，改变政府自身职能定位，使管理型政府向服务型政府转变中，开发区将以业已形成的独特优势占据先发之利。

更为重要的是靠独特的体制安排，在开发区有限的空间范围内实行极限精简的行政审批程序和办事规则，以及减免税费和一个窗口对外、一枚图章生效的特有运行机制等方面是其他任何程度的改革形式无法替代的独特优势，这也是开发区建立的本质意义之一。

七、新形势下开发区面临的机遇、挑战及其基本走势（一）机遇1、入世后，由于逐步取消对外资的低国民待遇，服务业扩大对外资的市场准入，允许外商通过购并形式设立企业等为我国整体上引进外资提供了前所未有的条件。

2、“西部大开发战略”的实施为外资和国内资本西移创造了全面的机会和优越的条件，西部开发区作为优惠条件的集中区域将驶入快速发展的新时期。

3、面对全球范围内的新一轮产业结构调整和重组，为中西部地区利用外资推动传统产业的改组、改造和升级提供了难得机遇。

开发区凭机制、凭实力，有机会优先成为加工制造业中心。

4、外资进入和国内东部资本西移，均以开发区为桥头堡，开发区自然成为本区域招商引资的排头兵和第一接待站，优先聚集外来投资，迅速形成新的经济增长点。

5、目前在华投资的外商企业当中，销售和研发的本地化趋势日益明显，使得开发区发挥自身优势成为高新技术成果研究、开发和转化的基地。

（二）挑战1、入世后，以税收优惠为主的超国民待遇取消，关税降低以及非关税壁垒的逐步取消，将导致市场导向型外来投资减少。

2、入世后市场开放度扩大，国内市场竞争更加激烈。

3、随着我国改革开放的深入推进，包括行政审批制度的改革，开发区与非开发区形成激烈竞争。

包括开发区运行模式被大量克隆所引起的各种园区内部竞争。

4、中西部开发区受整体经济基础弱小的影响，很难为投资商提供有丰厚利润的商机，从根本上制约了招商引资工作和经济发展。

（三）当前国内开发区建设的基本走向当前全国各地为了贯彻十六大精神，实现区域发展战略目标，全面建设小康社会，都在全力按照十六大关于“发展要有新思路、改革要有新突破、开放要有新局面、各项工作要有新举措”，“发展必须坚持和深化改革。

一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除”的要求，把开发区作为深化改革的载体和实现战略目标的重点突破区域，积极探寻促进区域经济超常规发展的非常规手段，从而掀起了我国改革开放以来的新一轮开发区建设热潮，并显现出新的趋势：——地方党委政府不断加强对开发区的高层次直接领导。