我国户籍制度和城市化关系

中国的户籍制度和城市化关系

摘要

城市化是一个国家或地区现代化的重要途径和标志，也是世界各国经济社会发展的趋势，没有城市化就不可能实现现代化。在我国现代化建设中，城市化同样是绕不开的路，而目前我国推进城市化进程的一个主要障碍就是传统的户籍管理制度。城乡分割的二元户籍制度是在特定历史条件下的制度产物，有其存在的必要性和合理性。户籍制度在特定历史时期对我国经济建设具有不可否定的历史贡献，但是，随着社会主义市场经济的发展，传统户籍制度表现出越来越明显的不适应性。从我国城市化进程的视角看，传统户籍制度已经成为我国经济社会发展的瓶颈，不利于解决“三农”问题，而且严重影响了全面建设和谐社会的推进步伐。因此，推进城市化进程已成为中国社会经济发展的一项重大战略任务。

关键词：城市化二元户籍制度户籍制度改革

引言

在我国经济、社会发展的进程中，城市化是一个重要的发展方向和标志。城市化是指由工业化引起并伴随着工业化发展过程而产生农村人口向城市迁移，使城市人口比重不断提高的过程，是一个乡村社会变为城市社会的历史过程，其实质是人口的城市化。从世界各国经济发展的趋势来看，没有城市化就不可能实现现代化。而在我国城市化的进程中，所遇到的一个重要障碍就是现行的户籍管理制度。户籍制度原本只是政府基于治安管理和人口统计所必须的手段。但在特定历史背景下被附加了许多其它的政治、经济和社会功能。随着社会主义市场经济的发展，以计划经济为背景建立起来的中国户籍制度构筑了城市中国与乡土中国的分立壁垒。衍生在制度上的各种特权与利益分配的户籍改革错综复杂，给城市化进程设置了重重障碍，造成了越来越大的城乡差距，延缓了城市化进程。户籍制度是一项涉及全体人民切身利益和中国社会之基本面貌的制度安排，它是我国城市化发展的一个“瓶颈”，必须根据社会转型的要求，改革现行户籍制度以统筹城乡发展，推进城市化进程。

一、现行户籍制度存在的问题

中国现行的户籍制度，狭义是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定及其具体措施。广义是指包括商品粮油的定量供给、劳动就业、医疗保健、接受教育、转业安置、通婚子女落户等在内的制度。中国现行户籍制度是在建国初期工业化启动的背景下建立的，户籍制度奠定基础的同时，也确定了其基本价值取向。1949年，中华人民共和国成立，当时国家的主要任务是恢复社会秩序，重塑社会结构。1950年8月，公安部出台《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》。1951年7月，公安部颁布了意味着新中国的第一部户籍法便成为一部治安户籍法，新生的户籍制度便成为治安户籍制度的《城市户口管理暂行条例》。中国现行的户籍制度，是在中国现实生产力条件下所选择的高度中央集权的计划经济等一系列相关要素制约下所形成的。

（一）现行户籍制度的基本特征

我们现行的户籍制度是50年代在国家工业化进程曲折发展的情况下逐步建立和形成的。户籍制度理论上的基本职能只有两项，一是证明公民身份，以便利于公民参与各类社会活动；二是为政府制定国民经济和社会发展规划，配置劳动力资源等行政管理提供人口数据及相关的基础性资料。这一制度的功能特点主要表现为：

1.它是根据中国工业化赶超战略的需要而建立起来的行政体制，是计划经济体制在社会生活领域的一个核心制度，起着让农村支撑城市、农业为工业化提供积累的功能；

2.它的建立深刻地反映了工业化进程受制于城乡二元结构的深层次矛盾，是在短缺经济情况下的制度安排。它在户籍人口管理职能上附加了许多利益分配的功能，其结果是又固化和加重了城乡二元社会结构；

3.它用行政手段把全体公民划分为城市人和农村人两个不平等的，城镇居民享有福利待遇和劳动就业机会，而农民则被束缚在土地上，形成了两种不同的身份等级制度。中国城市化与工业化过程被人为割离，城市功能萎缩，不断向农村、向土地转移人口压力。

（二）现行户籍制度存在的问题

我国现行户籍制度是我国计划经济的产物，曾经在维护社会稳定、促进经济发展方面发挥过积极的作用。但是随着改革开放的进一步深入，滥觞于农业社会和计划经济的传统户籍管理制度明显适应不了时代的需要，它与快速发展的市场经济体制格格不入。在中国现行的户籍制度下，农民无法离开家乡到城市工作，除了在家务农，没有别的选择。户籍制度严格限制了农村居民迁往城市以及农转

非，阻碍了农村剩余劳动力的空间转移，延缓了城市化进程，从而致使我国的城市化水平一直偏低，客观上伤害了大批民众尤其是广大农民的感情。

1.现行户籍制度制约了大城市扩张和小城镇发展

城乡分割的户籍管理制度是实现农民身份转换的核心问题，它人为地把城乡人口划分为彼此分割、极不平等，且很难逾越的两大社会阶层，把农民禁锢于乡村土地之上，拒之于城市大门之外。这就严重阻碍了城乡一体化市场经济体制的形成和发展，使人这种最活跃的生产要素难以实现最佳配置，不利于我国农业人口城市化的顺利进行。

在我国城市化道路上，基本的改革方向是推进小城镇建设。小城镇是指发展规模较小、社会要素集中程度较低、以从事非农性经济活动为主、社会综合功能较弱的社区，是农村地域性经济、政治、文化中心。小城镇在区域城镇体系中的基础性地位和在区域经济发展中的特殊区位，决定了小城镇非农性的社会经济活动往往与周围农村、农业和农民存在着密切的联系。2001年10月1日国务院批转公安部的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》正式实施。这一重大举措意味着在中国两万多个小城镇有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口，横亘在中国城乡之间40多年的户籍“藩篱”即将被逐步拆除，农民成为城镇居民已不再是梦想了。但是，随着一系列改革政策的实施，其实际结果却没有取得人们所期盼的成效。一些地方一方面制定优惠政策，以户口“农转非”吸引农民进城。另一方面，对第二、三产业收费项目越来越多，导致进城从事个体经营的农民难以承受各种费用而放弃在城镇的机会。地方政府一般只允许“农转非”，不可以“非转农”。随着城市规模的不断扩大，用地需求也相应增加，农村的大量土地被征用，而农民土地及房屋补偿是以户口为标准的，原来征地范围内在户口迁到城市里的人员就得不到相应的补偿。农村户口被重新附加了一部分城市户口所不具有的特殊利益，导致潜入城镇的农民无法安心从事生产，出于利益的考虑，有些人要求将户口迁回；还有一些人想将户口迁往农村以便享受农民建房的政策。另一个原因是小城镇服务功能弱，滞后的农业和农村工业使农民的收入增长空间极为有限，很难产生对第三产业产品和服务的需求，因此，数千万农民仍然涌向大城市打工。

2.现行户籍制度导致农村人口无法享受平等的待遇

由于户籍制度的影响，农村人口进入城市，却享受不了城市的待遇。城市政府出台了各种规定限制农民的就业领域，附加在城市户口上的社会保障功能农村人口也无法享受。在各项公民权利当中，就业权无疑是一项最根本、最重要的权利。由于歧视性的就业政策及主观条件的限制，农村流动人口在就业机会的竞争中处于劣势。为了保障城市常住人口就业，许多城市政府都出台了地方性法规，