财政学教案 讲义第六章 购买性支出

第六章购买性支出

6.1行政支出

6.2国防支出

6.3文教科卫支出

6.4农业支出

6.5基础设施与基础产业支出

6.1行政支出

6.1.1行政支出的概念与特点

（1）行政支出的概念

所谓“行政支出”，是财政提供的用于行政机关、司法机关和外事机构在行使其特定职能时所需要的各项支出。行政支出是财政支出中重要的经常性支出项目。

（２）行政支出的特点

行政支出，一般表现以下几个特点：

公共性：行政管理是面向全社会的公共服务，所以具有公共性。

消耗性：行政支出不产生直接的经济效益，通常只产生一定的间接经济效益，所以将其归结为一种消耗性支出。

稳定性：政府职责的稳定性和政府机关设置的稳定性决定了行政支出应当具有相对的稳定性。

6.2.2行政支出的内容：我国的行政支出主要包括如下三个部分：

（1）行政经费：立法机关、党政机关经费支出

民主党派、人民团体经费支出

（2）公检法支出：公安、安全支出、司法、检察支出、人民武装警察支出

1983年国家改革军队体制，将担任内卫、守护任务的地方部队从军队中划

出，移交公安部门，同公安部门原来实行义务兵役制的武装、边防、消防

三个警种统一组建成中国人民武装警察部队，1983年4月5日正式成立，

其任务是维护国家主权和尊严，维护社会治安，保卫党政领导机关、重要

目标和人民生命财产的安全。经费列入行政管理费。

（3）外交支出：驻外机构经费、国家公务人员出国访问经费、外国代表团招待费、

应缴国际组织会费、对外捐赠支出等

6.1.3行政支出的增长

从世界范围看，行政管理费的绝对数是上升的，相对数是严格控制的，虽呈波动上升趋势，但变化却较小。一般来讲，市场经济国家行政管理费相对数是较低的，这与其“小政府，大服务”的传统信念相一致。中国目前此比例仍过高，今后还应降低。

6.1.4 行政支出增长的影响因素

外在因素（1）财政收支水平（2）经济发展水平（3）物价指数水平

内在因素（1）政府机构膨胀（2）财政秩序紊乱（3）预算约束软化

（4）政府部门运作效率低下

6.1.5行政支出的管理及改革

１、管理：我国的行政管理费无论是总量，还是结构都存在不合理的地方，管理有一定的漏洞。1998年之前采用的是“预算包干”和“预算支出定额管理”

的办法，1998年后，采用的是“收支统一管理，定额、定项拨款，超

支不补，结余留用”的新预算管理办法。

2、改革：从今后的发展看，行政管理费的改革应按照“公共财政”的要求，变“吃

饭财政”为“办事财政”，按照“小政府，大服务”的要求转出高效率，

要努力控制行政管理费过快的增长，使其比例合理化，重点控制人、车、

费、话、会。

从目前来看，我国行政支出的改革应从以下几个方面着手：

（1）科学界定政府职能范围。

强化政府的法律、经济和社会职能，弱化政府的行政职能

（2）严格控制机构膨胀和人员增长。

（3）进一步完善公务员制度。

（4）认真落实政府采购制度。

（5）改进预算管理，强化预算约束。

另外，还要加强上下级之间、审计部门、监察部门、社会和公众的监督，使行政支出逐步科学化、规范化。

6.2国防支出

6.2.1国防支出的概念与内容

（1）国防支出的概念

国防支出是指财政提供的用于军队建设和其他国防建设的支出。

（2）国防支出的内容

按预算收支科目分类，国防支出包括军费、国防科研事业费、

民兵建设费、动员预编经费、

招兵事业费、专项工程经费等具体项目。

按军队兵种分类，国防支出包括国防部支出、战略部队支出、陆海空支出、

武警支出和预备役支出。

按支出目的分类，国防支出包括维持费用和投资费用。

6.2.2国防支出的有效提供

国防是纯粹公共产品，是一种经典的公共产品。国防服务是国家为所有人提供非竞争性的收益，而不考虑他们是否付钱，由于国防由私人市场供应存在严重

的失灵，其供应方式只能采取政府预算供应，但其生产方式可采用公共生产和私

人生产相结合的方式。

6.2.3 国防支出的规模

国防经费的规模与国际、国内的形势变化密切相关，一般来讲，战争及社会动荡时期，规模大，比例高；和平、稳定时期，规模小，比例低。从近

年国际形势看，其发展趋势为：绝对数呈上升趋势，相对数呈下降趋势，或

较平稳状态。我国的国防费支出顺应国际国内形势的变化，开支控制的比较

好，有力地支持了国家“以经济建设为中心”的发展战略。十七大报告说：

“国防和军队建设，在中国特色社会主义事业总体布局中占有重要地位。必

须站在国家安全和发展战略全局的高度，统筹经济建设和国防建设，在全面

建设小康社会进程中实现富国和强军的统一。”

6.2.4国防支出的影响因素

1．经济发展水平的高低

2．国家管辖范围的大小

3．国际政治形势的状况

4．军事现代化程度

5．兵役制度

中国实行的义务兵与志愿兵相结合的兵役制度：义务兵役制的军事人员薪金较低，有助于减少直接的军事开支费用，但国家需要更多地承担他们复员后的

基本生活保障性需求，从而增加社会保障方面的支出。志愿兵役制可相应减少退

伍军人的生活保障开支，但志愿兵役制通过市场机制实现兵力动员，将增加军费

开支的需要。

6.2.5国防支出的经济效应（正效应）

传统的观点认为，国防支出是一国国防安全产品及劳务的非生产性投资，是政府的一项沉重的财政负担，削减国防支出对经济增长具有正面效应。从特定角

度而言，国防支出与一国的经济增长是有矛盾的。事实上，国防支出对一国经济

增长既可能产生负效应，也可能正效应。如果处理得当，正效应是可以占据主导

地位的。具体说来，在当代社会里，国防支出的正效应主要表现为：

1．带动高新技术发展

2．促进民用领域技术水平提高

3．拉动一国需求，刺激经济增长

6.2.6国防费支出的管理及改革

（1）管理：按国家规定的军队及国防单位财务规则进行管理。目前，国防经费实行的是：“统一

管理，分级负责，分项经费，归口管理，规定限额，经费包干”的管理办法。

（2）改革：从今后的发展看，国防经费的改革应本着“保障供给”、“厉行节约”的

原则，控制规模，提高使用效率。应采取的措施有：

第一、走精兵强军之路。（提高战斗力，提高待遇）

第二、走军民结合之路。（提高生产竞争力、降低维持费）

第三、走标准化管理之路。（提高应变能力，降低财务成本）

6.3文教科卫支出

所谓财政的“文教科卫支出”，是财政用于文化、教育、科学、卫生、出版、通讯、广播、文物、体育、地震、海洋等事业的经费支出的统称。它由国家财政用

于这些事业的日常经费支出和投资支出两项内容构成。

改革开放后我国的科教文卫事业费支出虽然有了快速的增长，在财政支出中的地位上升到第二，但由于财政收支“两个比重”的下降，科教文卫事业费支出在国民经济中的相对比例还是落后于世界平均水平，科教兴国战略仍然面临经费投入不足的问题。

6.3.1教育支出

所谓财政的“教育支出”，也可以称作财政性教育经费，是国家财政支出的一部分。

按照来源和负担情况划分，教育支出主要包括财政的预算内教育支出，各级政府征收的由于教育的税费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费，以及其他属于国家财政性的教育经费。按照性质划分，教育支出主要包括教育基建支出和教育事业费支出。按照教育层次来分，教育支出可以分为初等、中等和高等学校三级教育经费支出。

从经济性质看，教育服务首先具有私人性。但在实践中，各国政府却往往在提供教育服务方面发挥着主导作用，原因是教育服务还具有较强的公共性。换言之，教育是一种混合产品或准公共产品，尤其是越基础性的教育，其公共性越强，对于整个社会的利益与好处就越多。

教育之供应方式教育是典型的具有正外部效应的混合产品，不属于纯粹的公共产品，市场供应存在一定程度的失灵，其供应方式应采取混合方式，即政府预算供应与私人市场供应相结合的方式。又由于教育服务具有可收费性，即可以向受教育者征收学费，因而可以考虑市场机制的运用，包括允许和鼓励私营部门办学。政府教育供应之政策导向：因基础教育的公共性较强而市场化程度较低。

所以教育经费应向基础教育倾斜，教育拨款的大部分都应用于保证基础教育的需要；而高等教育的公共性较弱些而市场化程度较高些。所以高等教育一般不是政府教育投入的重点，政府应通过控制甚至降低高等教育拨款促使高校寻求更多的其他经费来源。

1.教育公共性的体现

教育具有强烈的正外溢性。具体表现：

（1）教育是高素质劳动力的来源。

（2）教育有助于提高公民的文明程度。

（3）教育能提高公民的文化素质。

（4）教育有助于缩小贫富差距。

（5）教育资本市场的不完全。

尽管教育也有一定的负外溢性，如提高犯罪技能等。但总体说来，教育的正外溢性大大高于负外溢性，这是近现代国家大体上都必须大力介入教育，直接为教育提供大量经费的根本原因所在。

2. 教育支出效应分析

政府部门安排教育支出，主要有三种方式可供选择，即：对学生本人提供补助，对低收入家庭提供补助和对私立学校提供补助。

对学生本人提供补助相当于对个人的定额补助，目的是让居民享受到一定数额的免费教育，主要用于中小学义务教育方面。定额补助越是补给哪些对“义务教育”需求比较强烈的经济不发达地区，效果就会越好。它是国家实现义务教育的好支出形式。

对低收入家庭提供补助它会增加家庭的个人收入，使个人总消费支出增加，不仅使教育支出相应增加，还会使非教育支出也增加，可在一定保证低收入家庭的教育消费，因此收入补助只有补给哪些对教育需求比较强烈的低收入家庭才会有较好的效果。应该说是政府实现收入再分配的好形式。

对私立学校提供补助目的是为了鼓励私立学校降低学费多招学生。对私立学

校的学费补助降低了学费，所以会增加居民对教育的消费，但不会增加居民对非

教育产品的最大消费．拨款补助学校的做法经常面临一种风险，即学校当局可能

在追逐自身利益的过程中，将补助用于提高自己和教师的待遇上。因此对私立学

校的学费补助只有补给对哪些社会需求比较强烈且管理规范的学校才会有较好

的效果。

3. 教育支出规模分析

1993年的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称“《纲要》”）提出，要“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四，达到发展中国家八十年代的平均水平。”

我国教育支出规模变化呈现以下几个特点：（1）预算内教育经费绝对规模扩大。（2）以政府投入为主的多渠道教育经费投入格局逐步形成。（3）教育支出占GDP达4%的目标尚未实现。

年份财政支出文教科学教育教育支出占（不含债务支出）卫生事业费支出 GDP的比重

1952 172.07 13.47（7.83 %） 11.03（6.4 %） 1.62%

1957 295.95 27.76（9.38 %） 27.98（9.45%） 2.62%

1978 1122.09 112.66（10.0 %） 75.05（6.69%） 2.06%

1995 6823.72 1467.06（21.5 %） 1196.65（17.46%） 1.97%

2000 15886.50 2736.88（17.23%） 2179.52（13.72%） 2.20%

2005 33930.28 6104.18（17.99%） 4531.30（13.35%） 2.46%

2006 40422.73 7425.98（18.37%） 5411.59（13.39%） 2.57%

6.3.2科技支出

所谓财政的“科技支出”，是财政在科学技术研究方面的专项支出。按照我国财政支出的划分标准，科技支出包括科技三项费用（新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费）、科学事业费、科研基建费及其他科研事业费。

从研究性质上说，科学研究大致可以分为两种类型，即基础科学研究和应用科学研究。

基础科学研究一般具有研究成果交易性差、外溢性明显等特征。因此，从事这方面研究的人员难以从市场中获取支持自己研究工作的经济资源。而应用科学研究往往直接导致新产品、新工艺的发明，在专利制度下，从事这类研究的人员可以将其研究成果拿到市场上进行交易，并从中获取收入。基于以上不同的特点，基础科学研究一般由政府来承办，所需经费主要由财政承担，而应用科学研究则主要由私人承办，所需经费由私人承担。

中国科学研究支出（政府+社会）

年份 R&D R&D/GDP 政府R&D及占GDP的比重

1996 404.5亿元 0.60% 348.63 （0.52 %）

2000 895.7 1.00% 575.62 （0.64 %）

2001 1042.5 1.09% 703.26 （0.73 %）

2002 1287.6 1.07% 816.22 （0.78 %）

2003 1539.6 1.13% 944.68 （0.696%）

2004 1966.3 1.23% 1095.34 （0.685%）

2005 2450.0 1.33% 1334.91 （0.729%）

2006 3003.1 1.42% 1688.50 （0.797%）

从绝对规模来看，从1989-2003年，我国科技支出的平均增速为

15.6％。但从相对规模看，我国财政在科技方面的投入缺乏稳定的增长机

制，科技支出占财政支出的比重,从1992年的5.06％降到2000年的

3.62％。 2001年OECD的30个成员国R&D/GDP为2.3%，比例最高的国家

是瑞典，为4.3%，美国为2.8%，英国为1.9%。日本2000年为3.0%，2002年为3.1%。根据中国政府《国家中长期科学和技术发展规划纲要

（2006-2020）》中国的R&D/GDP到2010年达到2%，到2020年达到2.5%。

6.3.3卫生支出

我国的卫生支出包括：

（1）卫生事业费，包括指卫生部和卫生地方部门的事业费

（2）公费医疗经费，包括中央级公费医疗经费和地方公费医疗经费

（3）计划生育事业费

（4）中医事业费，包括国家中医管理费和地方管理部门经费，等等

卫生服务可分为医疗服务和公共卫生服务。医疗服务具有私人产品的性质，可以遵循谁看病谁付费的原则，通过市场提供。而公共卫生服务，是着眼于全体社会

成员的身心健康而提供的服务，具有较为明显的外溢性，属于准公共产品或混合产

品的范畴，市场上的个人或企业一般不愿提供或无力提供，它们通常依靠政府专门

提供或在政府的资助下提供。政府一方面对其正外部性提供一定的补贴，另一方面

对其“信息不对称性”所产生的“逆向选择”和“道德冒险”也进行必要的干预和

管制。其供应方式应采取混合方式，即政府预算供应与私人市场供应相结合的方式。

可以考虑市场机制的运用，包括允许和鼓励私营部门办医院、投资医疗卫生产业。

财政在医疗卫生的投入，应首先选择公共卫生体系（公立医院体系、公共卫生应急

体系）、其次是基本医疗服务，最后才是高端医疗服务。高端医疗服务更多的应该

靠市场提供。

6.3.4 文化支出

我国财政的文化支出包括：

（1）文化事业支出，指文化部和地方文化部门的事业费

（2）出版事业费，是指新闻出版署和地方出版事业系统的事业费

（3）广播电视事业费

（4）文物事业费，是指国家文物局和地方文物系统的经费，等等

文化支出也是准公共产品或混合产品。一方面，文化产品是为满足居民个人文化消费的需要而提供的；另一方面，由于文化产品影响着人们的思想和行为，对社

会的稳定和发展具有强大的原动力和冲击力。国家必须把其中一部分纳入公共提供

的范围，由国家财政资金支付。

6.3.5科教文卫等事业费支出的管理及改革（补充）

1）管理：1997年以前，财政对不同情况的科教文卫单位分别实行了“全额预算管理、差额预算管理和企业化管理”等财务管理办法。自1997年起，国家对事

业单位实行“核定收支、定额或定项补助、超支不补，结余留用”的新

预算管理办法。

2）改革：从今后的发展看，科教文卫等事业费的改革，除了应“加大投入，满足其发展需要”之外，还应本着“精简节约，提高效益”的原则，进行体制改

革，主要措施有：

第一、精简优化人员，提高效率。（提高政府办事业的效率）

第二、引人市场机制，加快社会化进程。（利用社会力量办事业）

第三、加强审计监督，提高资金使用效益。（发挥财政资金的最大效益）

6.4 财政投资（农业支出、基础设施与基础产业支出）

6.4.1 财政投资的概念

6.4.2 财政投资的范围

6.4.3 农业支出的概念与特点

6.4.4 我国农业支出规模的变化

6.4.5 基础设施与基础产业支出的概念

6.4.7 我国基础设施和基础产业支出的现状

6.6.8 我国的新型财政投资体制

6.4.1 财政投资的概念

财政投资是以国家（或政府）为投资主体，以财政资金为投资来源的一种投资活动。亦称国家投资或政府投资

自建国以来，我国财政投资在社会总投资中的地位大致经历了一个由主导到非主导的转变过程，其变化过程如下：

第一阶段：1949——1978年政府投资绝对主导时期。

第二阶段：1979——至今企业投资主导时期。（国有经济还是主角）目前政府投资（财政投资）在全社会固定资产投资中已不再居主导地位，其比重已经很小，非政府主体已上升为社会投资的主导力量，其中国有经济投资仍居首要位置，但其

相对地位也在下降。因此，政府投资在社会主义市场经济体制中，只能对市场投资起间接引

导、调节和调控的作用，而不可能、也无力象过去一样包打天下、主宰一切，其作用可以概

括为“小马拉大车”和“四两破千斤”。

6.4.2财政投资的范围

从市场经济条件下政府投资的领域看，财政投资的范围主要包括如下几个方面：

（1）安全战略性投资：包括造币工业、重要军事工业、战略物质储备系统、战略高（非盈利性投资）新技术产业等的投资。如航空、航天、卫星、核能、超大规

模集成电路、信息、生物、新材料、海洋开发等领域。

（2）公益性投资：包括文化、教育、科学、卫生、体育、行政、环保、生态等（非盈利性投资）领域的投资。

（3）基础性投资：包括农业、交通、运输、通讯、能源、原材料、供水、供电（低盈利性投资）等的投资。特别是非国有资本无力或不愿进入的特大型基础

建设项目。

（4）竞争性投资：包括竞争性支柱产业、命脉产业、规模产业等领域的投资。

（盈利性投资）如：金融、保险、国际贸易、钢铁、汽车、石油、化工、

电子信息等领域。

6.4.3 农业支出的概念与特点

所谓财政的“农业支出”，是指国家财政用于农业的支出，涉及农业和农村社会经济生活的各个领域。

财政的农业支出有广义和狭义之分。狭义上的农业支出，包括农业基本建设支出、支援农村生产支出、农林水利气象等部门事业费支出、农业科技三项费用支出、农村救济及其他支出等。广义上的农业支出除上述项目外，还包括农产品流通补贴、农业生产资料补贴、财政扶贫支出、农业税减免等项目。

农产品需求的相对稳定性与农产品供应的较大波动性，经常使农业生产处于不稳定状态，由此而引发的危机是很难依靠市场的力量加以克服的。为了

稳定农业，进而稳定国民经济，一方面有必要将农业的发展置于政府的管理之

下，另一方面需要增加对农业的财政投入。

6.4.4 我国农业支出规模的变化

1．农业支出的相对规模有所下降

2．地方财政农业支出的增长不甚理想

3．财政支农效率下降

用农业增加值占农业支出的比重来衡量的财政支农效率，呈现出持续下降的趋势，原因有：（1）资金使用结构不合理（2）支农方式不合理

（3）财政支农资金管理体制分散（4）支农政策执行成本高

6.4.5基础设施与基础产业支出的概念

财政的“基础设施与基础产业支出”，是财政用于基础设施与基础产业的投资。

基础设施主要包括公路、铁路、机场、港口、桥梁、通信、水利、城市设施等。

基础产业主要包括能源、建材、钢材、石化材料等基础原材料工业。

无论是基础设施还是基础工业，大都属于资本密集型行业，需要大规模的资本投入；加上建设周期长，投资回收慢等原因，私人部门通常不愿意或没有

能力介入，因此需要由财政提供资金参与投资。

6.4.6 基础设施与基础产业支出的形式

在实践中，财政在基础设施和基础产业中的支出可以采取以下几种形式：

（1）直接投资，即政府将一部分财政资金直接投资于某些项目。其特点是政府以投资主体身份进行投资，并直接经营投资项目。

（2）对国有企业投资，这在发展中国家比较常见。

（3）股份投资，即政府作为投资方之一，通过股份制形式，与其他投资主体

一起，共同参与投资主体管理，并参与收益的分配。

对许多发展中国家来说，基础设施项目的建设显得尤为重要，但是，由于

基础设施投资所需的数额往往很大，单纯依靠财政投资，很难完全满足社会经

济发展对于基础设施项目的需求。在这种情况下，有必要以财政资金为主，鼓

励和吸收各方参与共同投资。典型的做法是：

1、按照统一规划，先由国家开发银行等政策性银行，通过财政投融资和金

融债券等渠道筹集资金，

2、采取政府控股、参股和政策性优惠贷款等形式进行投资。

6.4.7我国基础设施和基础产业支出的现状

1．投资增长速度快

2．资金来源多样化

6.6.8 我国的新型财政投资体制

随着我国经济体制的改革与深化，我国的投资体制也发生了巨大变化，一个以非政府投资为主导的新型投资体制正在形成。在这个新型投资体制中财政投资的地位和作用都起了变化。根据以市场为取向的改革要求，新的财政投资体制将是一个以间接调控为主的体制，它具有如下特点：投资主体多元化、投资决策分层化、资金来源多样化、投资形式多样化、投资调控方式间接化和投资运行市场化。

新型财政投资体制的运行机制是一个由“业主（国家公司）——监理公司——承包商”组成的、与市场经济体制相适应的“三元制衡”现代投资运行机制。

新型财政投资体制的管理制度是一个与社会主义市场经济体制相适应的法制化的严密制度体系，其主要管理制度包括：产业政策导向制度、财政基本建设支出预算制度、财政投融资管理制度、财政投资风险约束制度、成本效益分析制度、资项目法人责任制度、投资项目概算、决算审查和财务报表审查制度、投资项目招标投标制度、投资项目监理制度、投资效益分析报告制度、投资项目考核、回收、奖惩制度等。