地方公债

金融问题研究

《生产力研究》No.2.2003

关于建立我国地方公债制度的设想

柴永红

(太原重型机械学院,山西太原030024)

【摘 要】　文章通过分析我国城市基础设施建设融资体制现状,指出建立地方公债制度的必要性和可行性,并提出建立地方公债制度的法律准备以及具体设想。

【关键词】　建立;地方公债制度;设想

【中图分类号】F812.7 【文献标识码】A 【文章编号】1004—2768(2003)02—0078—02

一、我国城市基础设施建设的融资体制现状

从融资角度分析城市基础设施建设落后的原因,可以总结出我国城市基础设施建设融资体制的三方面特点:一是融资渠道单一化,资金投入不足;二是体制制约严重;三是地方政府融资方式不规范。

1.基础设施建设的投入不足

回顾我国城市建设投融资体制的几个主要阶段,城市基础设施建设融资渠道单一,资金投入不足的状况长期未得到根本性扭转。虽然近年我国政府在拉动经济增长过程中,通过增发国债加大了城市基础设施建设的投资力度,也带动了作为政策性银行的开发银行的资金投入,但对其他资金的带动效果很不明显。有限的资金主要改善了一些省级、地级城市的基础设施。但如何利用国内资本市场为城市基础设施建设筹集资金的问题,在国内远未得到应有的重视和充分的研究。

2.基础设施建设投融资体制不合理

城市基础设施投资规模大、周期长、收益率不高,其效用可以惠及后代(甚至几代),直接影响到纳税人利益及长期负担问题,理应按照谁受益,谁负担的原则,赋予地方政府相应的决策权和融资权,并按照市场经济原则筹措、运营,以形成良性循环。然而,我国投融资体制一直没有脱离计划经济的管理框框,相关的财政体制始终没有合理界定中央和地方的财权、事权范畴。

现行投融资体制框架下,地方政府投资城建项目仍然要经过项目审批程序。其主要原因,项目审批不只是审项目,关键是批资金来源。其范围不仅包括国债资金,还包括银行资金,就连地方配套资金也要经过审批安排。地方政府要上城建项目,首先要在项目“可批性”上做好文章。城建项目只有列入国债支持行列,才能争取到中央国债资金,相应的省级配套资金也会顺利到位,银行等其他渠道资金就更容易争取。

3.地方政府融资方式不规范

我国投融资体制改革一直没有解决地方政府的融资权利问题。由于地方资金紧张,基础设施落后,国有企业面临多重困难,地方政府的“政绩”动机强烈,使地方政府融资方式不甚规范。

目前财政体制下,预算内资金满足行政性支出后所剩无几,地方政府只好在预算外资金方面做文章。为弥补地方建设资金的不足,地方政府常常通过乱摊派、乱集资、乱收费等增加收入,或以各种名义、各种名目建立基金甚至采取行政摊派的方式筹集资金。这也是导致预算外资金迅速膨胀的一个重要原因。另外,当预算外资金难以满足城市建设需要时,地方政府就有了内在的发债需求。地方政府没有发债权,只好通过其他投资主体变通操作:一是中央财政发行国债再转贷给地方。这种作法其实是中央政府替地方政府发行债券。近几年加快基础设施投资过程中,多次采取此类措施。二是由代地方政府行使职能的专业投资公司或城公司代表地方政府发行企业债券。如1999年上海城建投资开发总公司发行的5亿元上海浦东建设债券,用于上海地铁2号线一期工程建设;1999年济南市自来水公司发行的1.5亿元的供水建设债券等。

二、建立地方公债制度的必要性与可行性

随着社会经济的发展,许多与居民直接相关的公益事业不断扩展,地方政府支出规模随之扩大,在这种情况下,举债就成为地方政府筹集建设资金,缓解供需矛盾的一种有效方式。

1.建立地方公债制度是强化财政职能,缓解各级政府困境的必然选择

目前我国各级财政都面临财政拮据,收支矛盾尖锐,而建立地方公债制度是摆脱地方财政困境的重要措施之一。允许地方政府发债,既可有效解决地方公用事业建设资金来源,又可缓解中央财政债务压力,真正实现各级政府的职能归位。

2.建立地方公债制度是防范政府债务危机的现实要求

建立地方公债制度是统一政府财权、强化债务管理、防范政府债务危机的现实要求。由于地方政府应做的事无财力支持,

【收稿日期】2003-01-18

【作者简介】柴永红(1970-),女,山西闻喜县人,太原重型机械学院经济管理系讲师,山西财经大学2000级在读硕士研究生。

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因此它们已经直接或间接地借了大量债务,结果造成地方政府显性和隐性借债剧增、债务失控的局面,债务危机潜在因素日益严重。通过建立地方公债制度,可以把地方政府发债的规模公开化、明朗化,从而在一定程度上防范债务危机。

3.具备了发行地方公债的条件

从可行性看,我国有限度、有选择的发行地方公债的条件已经具备。就公债管理而言,中央财政已有多年发行和管理债务的经验。同时近年来,我国居民储蓄存款迅速增加,为地方公债发行提供了市场空间,而且由于地方债券建设项目往往与居民切身利益息息相关,其发行和推销更能得到当地单位和居民的支持和响应。在资信度上,地方债券居于中央国债和企业债券之间,作为一个新的投资品种和手段,它为地方投资机构和居民提供了新的投资机会,必将受到广大投资者的欢迎。

4.发行地方公债是扩大内需和加快经济发展的需要

发行地方公债可以加快基础设施建设,是扩大内需和加快经济发展的需要。基础设施作为社会固定资产投资的重要组成部分,其投资规模直接影响着一国和地区的经济增长潜力,保持基础设施投资的适度规模和相应增幅,不仅为提高地方综合实力提供必要的物质基础,还可以优化经济结构,扩大消费需求,拉动经济增长。

5.发行地方公债,可以提高城建项目的资金配置效率

从地方城建项目入手,中央政府不再包揽项目审批和资金配置,地方政府通过发债实现“用自己的钱办自己的事儿”的原则,就会对现行项目审批制造成触动。项目“上”或“不上”由地方政府决策,资金方面也应由地方政府承担融资责任和使用风险。通过减少项目和资金使用过程中的各种不必要的环节,最终达到提高城建项目资金配置效率的目的。

三、建立地方公债制度的法律准备

为加强对地方公债的管理与控制,防治地方财政风险的进一步扩散和深化,依法制定严格的审批制度和债务监管体系,以确保我国地方公债的可控性,应从以下几方面考虑:

1.先立法,后发债

首先必须制定《公债法》,并对现有的《预算法》和其他财政法规进行相应的修订。在国家法律确定地方政府发行债券的同时,对发债主体资格,每年的发债申请、审查和批准,地方公债的适用范围以及偿债机制建立等作出严格规定。

2.建立公债委员会

按统一债务管理的原则,在中央财政部门建立公债委员会,负责全国地方政府债务的监管工作。除年初审查、批准各地总的发债规模外,还要对地方公债发行、使用、还本付息等进行监督和检查。在此基础上,对各地债券进行必要的信誉评级并适时公布,以促使地方政府严格遵守法律规定,保证良好的发债业绩。

3.完善审批制度

中央政府严格控制和掌握各地发债规模,地方政府发债必须报经中央政府审批。由国务院有关部门进行额度审批,避免地方政府短期行为和滥发公债。同时,地方人大要对地方公债的使用方向、还本付息进行审查和监督。

4.建立可靠的偿债机制

规定地方政府必须建立专门的偿债基金,除地方所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外,每年年初作预算时必须按一定比例安排公债的还本付息支出,而且新发债务不能用于偿还旧债。中央财政部门债务管理委员可对各地偿债基金的安排进行监督检查,并将检查结果作为评价各地地方债务资信的重要条件。

5.地方政府发债只能用于资本性支出

地方政府发债只能用于资本性支出,不能用于竞争性领域经济建设项目支出,不能用于“吃饭”。而只能投向基础设施、公用事业建设项目。另外,当年发债只能用于新的建设需要,不能借新换旧。

四、地方公债发行的具体设想

发行地方公债,要结合我国实际情况,同时借鉴国外地方政府债券管理的经验和通行做法,确保地方公债健康运作。

1.信用评级

发行地方债券,必须进行信用评级,以评估债券的投资风险和信用水平。评价市政债券时,要结合当地人均债务、债务收入占地方财政预算的比例等指标,分析市政部门当期财务状况和税收增加能力。同时,还要考虑担保对债券级别的影响。地方政府发行债券,要聘用权威性资信评估机构,争取获得较高级别的信用等级。

2.债券期限以中长期为主

由于市政基础设施投资周期较长,为了保证资金的运营效益和偿债能力,同时考虑通货膨胀因素和投资者的可接受程度,建议市政债券的期限为10-20年,也可以针对保险资金、投资基金等机构投资者的需要设计20-30年的品种。

3.债券利率应略高于国债

根据高风险高收益,低风险低收益的市场经济原则,市政债券的信用风险稍高于国债,低于企业债券。因此,市政债券的票面利率应该比同期限国债的收益率略高,由于其收益水平和信誉都比普通的企业债券高,如果其收益率与一般的企业债券持平或稍低,对机构投资者和中小投资者仍具有较强的吸引力。

4.对地方债券所得免税

这是投资者购买和持有收入债券的决定性因素。目前我国税法对国债的利息收入是免征所得税的。基于城市基础设施建设对经济发展以及人民生活的重要意义,地方债券的利息所得免缴所得税是各国通行的做法。从国际惯例出发,我国应在税法中明确规定收入债券免征所得税。个人投资者免缴个人利息所得税,机构投资者在计算应税收入时允许扣除市政债券利息所得。

5.保证中央国债优先发行

为避免地方公债和国债抢时间、抢市场,要保证在时间上先国债、后地方公债。规模上确保国债,兼顾地方公债。同时地方公债只允许在经济较发达、信誉好的地方公募发债。

【参考文献】

[1]王朝才.关于建立地方公债制度问题的讨论[J].财政与税务,2001,

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[2]王益.发展我国市政债券市场初步构想[R].中咨报告,2001.

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