教育服务供给的契约模式 类型研究和国际案例分析

教育服务供给的契约模式

——类型研究和国际案例分析

诺尔曼•拉洛奎译者何金辉

2013-01-29 15:18:56 来源：《国际教育快讯》(沪)2007年3期

1. 导言

全世界的教育部门正面临着层出不穷的社会、经济和政策层面的各种观点的挑战。许多政府正应对学校领域里的挑战，通过市场导向的政策强调家长选择、管理自治和对结果负责等内容。最近的一个教育政策趋势是使用“契约学校”，政府将公立学校托转给私人组织进行管理。

政府部门已经广泛应用各种契约，以提供如交通、卫生、废物回收、消防等服务。尽管由私人提供的契约社会服务尚不普遍，但私人(特别是非营利组织)在儿童照料、健康、就业和福利服务等方面已经扮演着重要的角色。

在教育部门，政府在提供非核心教育服务方面，如学生接送、食物供应、清洁卫生等方面利用契约的方式由来已久。近年来，在教育部门内利用契约获取服务的范围在进一步扩大。在世界各地，类型截然不同的国家有许多这样的例子，如美国、菲律宾、哥伦比亚和英国等，由政府部门提供契约式服务。在新西兰的“选择性教育项目”中，学校可以与私人机构签约，由他们在非学校环境中为学生提供与一般教育系统完全不同的教育服务。在一些案例中，如密尔沃基，这些改革也不过是上世纪90年代的事，但是在另一些案例中，例如荷兰的类似改革可以追溯到1917年。

本报告主要关注近期发生的以市场为导向的教育改革，即政府通过契约形式提供教育服务的改革。本报告概括了这种契约形式的不同类型，包括公校私营、公—私协办教育设施，政府与私人机构签约以购买教育以及私人机构提供的行政管理与课程支持等方面。

通过契约形式获得教育服务有许多优势。比较明显的是，契约可以提高服务的效率，让政府部门有机会获得平时不大可能获得的专业技能。契约也可以让政府突破经费不足和国民服务范围带来的种种限制。成功运用契约形式可以迅速适应新的社会需求，更加便利地推进教育改革。利用契约形式也可以激发提供者之间的竞争，扩大教育服务的规模。其他的优势还体现在教育质量推进，政府更富效率与职能集中，财政支出更切合服务供给目标，教育渠道更加宽阔(尤其是对那些尚未得到很好服务的群体)，政策透明度加大等方面。但是如果契约改革没有很好的规划与实施则会带来巨大的社会弊端。因此，需要特别设计一些因素以及相关的责任条款在契约的实施过程中是非常关键的。

如果教育服务的契约是清楚、明确的，即相关操作是可明确监察的，相应的权利与处罚是明确规定的，契约是能够很好地发挥作用的。当然制定契约需要重新定义公共部门的角色，以及一整套鉴别教育服务提供者责任的特定方法。从政治的观点来看，在这一切已经到位的时候，契约式教育服务是最容易实施的。

在过去几年里，私人提供教育服务的经验已有不少，与此同时，也及时总结了重要的教训，其中的关键政策问题可以概括为以下几点：

●私立学校招收公共财政支付费用的学生是否提供了一条迅速扩张教育渠

道的成功策略？如果是，这种模式将会带来巨大的社会效益。

●通过契约提供相对来说较为便于操作的“非核心”服务(如学生接送、食物供应、设备维护)，是否有显著的节约效果？如果是，那么这种模式可以节省大量政府预算开支。

●在何种情况下，由私人机构管理公立学校——现已不断增长且有争议的情况——可以运行得更好？

在大众媒体中有大量发达国家关于学校契约的案例，如美国通过教育管理组织管理公立学校，英国的私人募集学校建设资金，而这些都是引起争议的，这样的案例在全球各地有各种类型。

不管契约式教育服务模式是如何推进的，谨慎实施、缓慢推进、适时评估都是必需的。最好的评估是随机设计的，尤其在项目推进的高级阶段，合适的评估会对改革政策的制订者控制项目的适当范围、提供相应的配套措施是有借鉴作用的，也同时提高了项目的透明度，以及对公共资金使用的公正程度。

最后，本报告所强调的公—私协办教育设施模式正是说明那种严格区别公立教育与私立教育的观点是错误的。我们应该淡化教育提供者是公共的还是私人的问题，而更多强调不同行动者——如父母、社区、政府、学校管理者和合作者——可能在教育中发挥的不同作用。

2. 契约和教育服务的安排

定义

契约可以被定义为一种用来获得特定服务的商业购买机制，服务项目明确规定了质量和数量，双方认可的价格，明确的提供者，特定的阶段。契约暗示了一种由契约所支撑的可持续的交换关系。

本报告的目的是揭示政府部门根据一定的价格介入某个与私人提供者的合同以获得某项或者一系列的教育服务的契约形式。

契约的潜在优势

契约的倡导者指出，通过契约模式获取教育服务可以有几点不同于传统的优点，包括提高服务供给效率，提高政府开支使用透明度，拓展教育服务的供给渠道，特别对那些在传统方式中不能获得很好服务的群体。契约也让政府部门集中精力关注相对来说弹性制度的设计，如弹性工资水平和工作规则，以促进改革试验。

另一方面，契约的反对者则认为，契约模式包括一系列缺点，例如与传统模式相比，契约模式成本更高，如为支付管理合同、缺乏竞争而带来的花费，可能诱发贿赂，以及以政府责任和控制能力的丧失为代价等等。

契约式教育服务的类型

在教育部门内，有几种契约形式较为常见。(具体参见表1)

在管理合同模式中，政府部门与私人提供者通过契约管理教育系统现有的某项政府服务或成套服务。尽管服务由私人机构管理，职员却由公共政府聘请。例如，一个学校的董事会可以与一个私人公司签订合同，由公司管理一所公立学校，教师仍属于政府聘请，可以保持现有的待遇条件。在操作合同模式下，政府部门与私人提供者签约，由私人提供者管理某项或一套现有的教育服务项目，但是私人管理者必须负责服务契约的方方面面，包括人员的聘请，整个模式与上述的模式类似，仅是私人机构可以聘请自己的职员，而不是使用政府提供的人员。

在第三个模式中，政府部门与私人提供者约定由私人提供者使用自有的教育设施来提供双方认定的服务项目。例如私人提供者会提供学生注册或特定课程等内容。