陈振明公共政策第二章
《公共管理学》(陈振明)考研笔记(完美版)
公共管理学导论:公共管理学的视野1．“公共管理学”与“公共行政”（其他学者对概念的理解不需要看）“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及办公室的管理。
“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。
2．公共部门与公共物品（名词解释+简答）（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。
广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。
（2②与政府存在密切关系，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制（3要复杂和严格得多（54．“治理”与“善治”①治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会——控制系统及自组织网络六种用法。
②90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府成为善治的基本要素。
5．公共管理学范式的兴起三次重大范式变换：传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学。
6．公共管理范式的出现及比较：两种途径——“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径）“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究为方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。
把政策执行研究的焦点集中在政府项目上。
“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关（1）共同点：①以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；②重视规范研究并关心改善绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。
（3）各有所长：①P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。
《公共管理学》陈振明版第二章教学文案
《公共管理学》陈振明版第二章第二章公共组织理论1、组织是指在一定的社会环境中，人们通地相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
——组织目标与行为是组织的本质性特征2、公共组织：广义上指以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
既包括政府组织，也包括第三部门组织。
狭义上仅指国家机关组织。
3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表1－1，了解就好）。
4、公共组织的类型（1和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
（2A、强制型公共组织：政府部门。
根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。
如，纳税人必须接受税务管理部门的管理B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。
其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决。
如，仲裁委员会――起诉；消费者权益保障委员会；各种行业协会等。
C、非强制性公共组织：非强制性与服务性。
如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。
（3A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。
专业化与协作是组织的基本要素。
特点：①组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。
②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。
③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。
④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。
⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。
⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。
理性――合法权威。
认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率。
特点：①基于职能专业化的劳动分工。
②有明确的职权等级制。
③有与任职者和职责相关的规章制度。
④有处理工作的程序系统。
⑤人与人之间关系的非人格化。
⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
陈振明 政策科学 第二章 政策活动者
关于行政官员在政策过程中的行为,公共选择学者也 做出了分析.他们认为,尽管行政官员与政治家不同,不 是由选民选出的,而是由行政机关任命的,但是这些官员 同样按照经济人行事,即追求自己利益的最大化,他们在 公共行为的动机中包含了自利的动机.其结果则是公共物 品及服务超过社会的需求,导致政府扩张(机构膨胀),财 政赤字严重.
三,司法机关 作为国家或政府组成部分的司法机关,在公共决策过程 中也占有重要的一席之地,它也是政策主体的构成因素之一. 在美国,司法机关(法院)能通过司法审查权和法令解释 权而对公共政策的性质和内容产生很大影响;通过判例对经 济政策(财产所有权,合同,企业,劳动关系等)和社会政策 (如福利政策,基础设施建设等)产生影响.法院不仅参与政 策制定,而且在其中扮演重要角色,它不仅规定政府不能做 什么,而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的 要求. 在我国,司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能, 它也是我国政策主体的一个有机组成部分.
在我国,人民代表大会是权力机关和立法机关,它是我 国的政策制定及立法的主要机关,也是政策执行和监控的制 约机构.就其法律地位来说,人民代表大会的地位是至高无 上的,它决定着我国社会发展的方向.人民代表大会作为国 家最高的权力机关,有着两个重要的职能:一是把执政党即 中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线,政治纲 领,政治意志以国家法律的形式体现出来,使其成为国家的 意志——国家权力的灵魂;二是建立政府权力体系——国家 行政机关,司法机关等.就全国人民代表大会来说,它享有 最高的立法权,最高任免权,最高决策权,最高监督权. 西方公共选择理论分析了西方代议民主制条件下立法 者或政治家的行为特征及模式.他们指出,政治家或立法者 在政策过程中是以经济人的面目出现的——即追求自身利益 的最大化,这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当 选.所以政治家的行为是为了在选举中获得更多的选票或支 持率.而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行某些能 够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务.
公共政策学-陈振明
5.结合上述案例，论述研究公共政策学的 现实意义。
公共政策学
21世纪公共管理系列教材
第二章 政策分析的基本框架
公共政策学
21世纪公共管理系列教材
重点问题
• 政策分析的基本模式 • 政策分析的不同理论 • 政策分析的多样化方法论 • 政策分析的基本构成因素 • 几种有代表性的过程框架 • 政策分析过程的程序 • 政策分析过程中常见的方法及技术
公1共.2政.策3学公共政策学的“21世范纪公式共管理”系列特教材 征
1.公共政策学是一个跨学科的、应用性的 研究领域。
2.公共政策分析既是方法论，又是艺术。 3.公共政策分析涉及的是从问题发现到问
题解决的整个政策过程。
4.公共政策分析不仅是描述的，而且也是 规范的。
公共政策学
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1. 奎德的模型
澄清问题
确定目标和标准
提出新的备选方案
寻找和设计备选方案
对假定的咨询
收集数据和信息
解释结果 评估成本和效果
建立和检验模型 检查模型的可行性
公共政策学
功能活动 感知／定义 集和或累加 组织 代议 确定议程 规划 合法化 预算 执行 评估 调整／终结
马克思主义的观点
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1.3 公共政策学的意义
1.3.1 政策分析的职业化
1.职业化及其标准
2.政策分析职业化的现状（以美国为例）
（1）美国的政策分析的教育培训已经得到充分的发展 （2）政策分析的就业者人数不断增加 （3）在职业化组织方面，美国政策分析的学术研究团
体及职业协会已有相当的规模。
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陈振明《公共政策分析》第2章 政策系统：政策与政策系统
制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独 立于信息、咨询、决断、执行等子系统，其地位较为特殊。 它的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之 中，目的是使政策目标得以顺利实施,避免政策的变形走样, 保持政策的权威性和严肃性。
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公共管理硕士（MPA）系列教材
又称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者组成，
在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织 者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。 11
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公共政策分析
2.3 政策系统的运行
4.执行子系统 是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政
人员所构成的。它是政策系统的有机组成部分，其主要职责 是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。 5.监控子系统
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公共政策分析
2.2 政策系统的构成
2．制度或体制条件
首先，体制在政策制定过程中起着十分重要的作用。 其次，一项政策的决策，往往是在多个方案中选择的， 选择的结果与体制密切相关。 再次，体制的习惯势力的大小和所占优势的程度，影响 着人们对各种社会利益和社会问题的认识和表达以及这些利益 和问题得到正确解决的机会。 最后，体制制约着政策的执行。
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公共政策分析
2.3 政策系统的运行
2.3.3政策系统运行的各个环节
（3）政策评估——依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判
断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得 成功，或者为什么导致失败。
（4）政策监控——为达到政策方案的预期目标，避免政策失误对
第二章 公共政策系统和公共决策
主要职责
2、行政机关:（行政决策）
贯彻执行国家法律和政策，管理国家行政事务 西方国家的几种形式：内阁制、总统制、委员会制 我国特点： 作用和表现形式：
3、司法机关：（司法决策）
各国司法机关在政治权利中的权力、地位不相同 美国：最高法院直接参与公共政策的制定 我国：
4、国家元首、领袖人物：（元首决策）
公共政策系统
直接或间接参与公共政策全过程的行为者
（一）直接主体——公共政策法定生产者
获宪法或法律授权，有公共权威，能为社会价值进行权威 分配，主导政策过程的团体、组织或个人
1、立法机关: 有权制定、认可、修改或废除法律的国家机关
西方国家： 我国： 立法权、决定权 监督权、任免权 从根本上控制公共政策过程
（二）“政策科学”的界定:
政府在其职责范围内，运用公共权力，正确制 定并有效实施公共政策的能力。或： 政府作为或不作为的能力。——托马斯· 戴伊 注意： １、政府能力包括政策制定和政策执行２个方面， 能力强弱在于：能否在其职责范围内，正确制定 并有效实施。 ２、政府能力和政府行为联系在一起， 行为体现职能。
全球层面：国际性政府组织、国际性非政府组织 跨国层次：
二、公共政策客体
公共政策要解决的公共政策问题及政策影响到的公 共政策对象。
（一）公共政策问题
1、社会问题：社会正常发展过程中出现的偏差（实际状 况与期望的差距），这种偏差和差距被社会大多成员感 觉认同，导致社会紧张，有了公共性质。 2、公共政策问题：被列入政府议事日程，涉及到相当 多社会成员利益，会妨碍整体社会发展的社会问题。
元首具有重大决策权，参与立法决策和行政决策
（二）间接主体
虽不具合法强制力，但可通过压力、舆论、私人 接触等方式参与、介入政策过程，并产生一定影响 的团体、组织和个人。 中国现行政治体制为 1、政党：西方、我国 中国共产党领导的议行合 2、政治团体和利益集团 一制。从制度层面看，全 国人民代表大会为最高权 3、新闻媒体 力机关；从政府过程看， 4、政策研究组织 中国共产党为中国政府的 领导核心，左右着政府运 5、公民、个人 行过程。 6、全球组织、跨国组织
陈振明公共政策学课堂讲义
《公共政策学》课件内容第一章绪论公共政策概念•国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
§1.1 公共政策学的概念尽可能地运用类似于自然科学的研究程序与方法，对政策系统及其环境之间的政策过程诸环节之间及其与系统内外诸要素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策固有的规律，以期改进政策系统、提高政策质量。
以公共政策的固有规律为主线进行研究：政策的要素、结构和运行过程；政策系统与其环境之间的关系；政策过程诸环节之间关系；政策过程诸环节与政策系统内外诸影响因素之间的关系。
§1.2 公共政策的研究对象与内容一、研究对象公共组织而非纯个人的决策行为。
（1）从研究取向来看行为取向：公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；结果取向：公共政策学是一门研究公共政策的学问。
（2）从政策制定的主体范围来看政府组织：核心和重点(立法、行政、司法)非政府组织：(非政府公共部门)指社会团体、基层群众自治组织、各种事业单位。
二、研究内容1 公共政策的本质与构成(1) 相关概念的区别管理决策：各种组织在管理中形成的决策。
行政决策：国家行政机关为履行政府职能，针对要解决的问题制定与选择行动方案，作出决定的活动。
法律制定：有关的国家机关依照法定权限和程序，制定各种有不同法律效力的规范性文件的活动。
公共政策：公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。
（2）公共政策的层次①具体的个别的政策②政策群和政策链政策群：国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间段内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的集合体。
政策链：国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。
陈振明公共管理学2003版(第二版)笔记
导论公共管理学的视野一公共管理及其相关概念1. 公共管理与公共行政公共行政：政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。
公共管理：尽管公共管理也包含了公共行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。
所以公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任2. 公共部门与公共物品公共部门：是公共事物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门已经各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。
公共物品：是具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。
3. 公共管理与私人管理公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。
但是公共管理在许多重要方面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面：一、公共管理与私人管理的使命不同。
二、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。
三、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。
四、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。
4. 治理与善治治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。
善治是90年代后，世界银行提出的口号，它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。
二公共管理学范式的兴起该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学1.对传统公共行政学范式的批评无论是政策分析途径还是公共管理途径，都可以看作是对传统的公共行政学途径的过时或者失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。
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随机定量模型、方法和技术
模型、工具或技术
应用
基础知识
动态规划
在生产、配置活动 计算机科学和概 中的多阶段决策 率论
计算机模拟
系统内部的相互作 计算机科学和蒙特、卡罗法 用
随机库存论
需求或提前时间 概率论和期望值 是随机的情况 统计量
随机模型
计算系统转换的概率 矩阵代数、微积分
取样、回归、指数平滑 大总体的问题解 统计学和概率论
贝叶斯定理
条件概率下的预测、 代数、概率论以及有关 相关和因果分析 先验概率和知识
损益分析
资源分配
经济学和统计学
决策树
系统行为
代数和统计学
思考题
1. 简述政策分析的五种基本模式 2. 简述政策分析的不同理论和多样化的
方法论 3. 政策分析的基本构成因素有哪些？ 4. 简评上述几种有代表性的政策分析过
公共政策学
公共管理学院
公共政策学
——政策分析的理论、方法和技术
主讲:王为民 联系方式:ytwwm@
13695956810
公共政策学
公共管理学院
第二章
政策分析的基本框 架
重点问题
❖ 政策分析的基本模式 ❖ 政策分析的不同理论 ❖ 政策分析的多样化方法论 ❖ 政策分析的基本构成因素 ❖ 几种有代表性的过程框架 ❖ 政策分析过程的程序 ❖ 政策分析过程中常见的方法及技术
2.1 政策分析的不同模式、理论 和方法论
2.1.1 政策分析的基本模式
1.全面理性模式（comprehensive-rational model）
（1）决策者面对一个既定的问题 （2）理性人首先应该清楚自己的目标、价值或
要点，然后予以排列优先顺序
（3）能够列出所有达成其目标的备选方案 （4）条查每个备选方案所有可能的结果 （5）比较每个备选方案的可能结果 （6）选择最能达成目标的备选方案
5. 最优化模式（optimal model）
（1）优化的政策制定包含了一种增加合理 性内容的努力。
（2）在复杂的最优化政策制定中，超理性 的过程起着重要作用。（直觉、判断、 总体印象，新备选方案的创造性发现）
（3）这些超理性的政策制定阶段可以用各 种手段来加以改善。
（4）大部分当代的政策制定的时间已经滞 后，这能够而且应该改善。
3. 渐进模式（incrementalist model)
林德布罗姆 政策制定所根据的是过去的经验，经过渐进 变迁的过程，从而获得共同一致的政策。它 以现行的政策作为基本方案，在与其他新方 案相互比较后，制定出对现行政策的修改、 增加的新政策。
4. 混合扫描模式（mixed-scanning）
混合扫描模式试图将全面理性决策和渐进主 义模式的优点结合起来。 运用了两种摄像机而包括了上述两种途径： 一个广角摄像机能观察全部空间，只是观察 不了细节；另一个摄像机能对空间做深入细 微的观察，但不观察已为广角摄像机所考察 了的地区。
理性人的特性
（1）目标导向 （2）所有选择皆为已知 （3）偏好明确 （4）偏好一致 （5）没有时间及成本限制 （6）最好的选择可使报偿价值最大化
2. 有限理性模式
有限理性模式（bounded rationality model) 认 为“全面理性”在实际中是不存在的。
决策步骤：确定问题或目标→决定最低标准→ 选择可行方案→评估方案→决定方案是否符 合标准→（方案可行）开始行动→评定
2.3 政策分析的程序
2.3.1 几种有代表性的框架
1. 奎德的模型 澄清问题
确定目标和标准
提出新的备选方案
寻找和设计备选方案
对假定的咨询
收集数据和信息
解释结果 评估成本和效果
建立和检验模型 检查模型的可行性
功能活动 感知／定义 集和或累加 组织 代议 确定议程 规划 合法化 预算 执行 评估 调整／终结
３ 查明备选方案
4. 韦默和维宁的模型
问题分析
1. 理解问题
接受问题：评估证状
框定问题：分析市场 和政府的失灵
模拟问题：识别政策 变量
2. 选择并解释相关的目 标和限制
3. 选择解决方法
解决方案分析
4. 选择评价标准 5. 说明备选政策 6. 评价：预测备选 政策的影响并按照 标准进行评估
7. 推荐行动
approach） 4. 过程分析方法（behavioral process
approach） 5. 多元标准决策方法（multi-criteria decision-
making）
2.2 政策分析的构成因素
1. 问题 2. 目标 3. 备选方案 4. 效果 5. 标准 6. 模型 7. 政治可行性
信息收集
为评估问题和预测 现行和备选政策的 后果，发现并组织 有关数据、理论和 事实。
交流
为客户提供有益 的建议
5. 斯托克和扎克豪斯模型 6. 西蒙德模型 7. 霍格伍德和冈恩的模型 8. 索伦森的模型 9. 城市研究所的模型
2.3.2 政策分析过程的基本步骤
1. 问题界定 2. 标准设立 3. 方案搜寻 4. 结果预测 5. 方案抉择 6. 政策执行与检测 7. 结果评估
2.3.3 政策分析过程中常用的 方法与技术
政策分析是在运筹学、系统分析、数学、 统计学、概率论、决策论、计量经济学 等学科的知识和方法及技术的基础上发 展起来的。
参见卡尔·帕顿、大卫·沙维奇的《政策分 析和规划的初步方法》
克朗的《系统分析和政策科学》根据决策 类型的不同将定量分析技术分为确定型 的分析技术和随机分析技术。
2.1.2 政策分析的不同理论
（1）概念理论（conceptual theory） （2）认知理论（theory of knowing） （3）因果理论（causal theory） （4）规范理论（normative theory)
2.1.3 政策分析的多样化方法论
1. 数学最优化（mathematical optimizing） 2. 计量经济学（econometric approach） 3. 准试验方法（a quasi-experimental
2. 琼斯的模型
政府中的归类 潜在的产品 问题
问题进入政府
政府中的行动 政府处理问题 项目回到政府
需求
渠道
优先性
建议
项目
资源
变化（服务、开支、设备、控 制） 变化（调节、建议、变化、解 决）
3. 帕顿和沙维奇的模型
１ 证实、定义和详述问题６ Biblioteka 控政策结果２ 确定、评估标准
５ 展示和选择备选方案
４ 评估备选方案