论政策与法律的关系

□段钢论政策与法律的关系

内容提要:政策与法律有着密

切的关系和高度的一致性,它们作

为调整社会关系的两种形式,也是

治国的两种互为补充的手段。二者

既相互区别,又相互联系。本文通

过对政策与法律两者关系,以及当

前重政策轻法律现象的深入分析,

进而对正确处理政策与法律的关系

问题进行一些粗浅的探讨。

关键词:政策法律相互关

系

作者单位:中南财经大学

邮编:430064

在当代政治和法律生活中,政策和法律作为两种社会规范,两种

社会调整手段,各自发挥着其独特的作用。两者既存在密切的联系,

又存在一定区别。

政策与法律的相互关系

(一)政策与法律的含义与特征

11政策的概念与特征。政策是国家或政党为实现一定的政治、

经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则。通过制定政

策,以确定行动的目的、方针和措施。政策是人类社会发展到一定的

阶段———阶级社会的产物,具有鲜明的阶级性,是社会上层建筑的重

要组成部分。

政策的基本特征主要有:(1)政策的针对性和明确性。即政策总

是为了解决某种问题而制定的,区别了具体情况,具有很强的针对

性。列宁指出:“方针明确的政策是最好的政策。原则明确的政策是最

实际的政策。”(1)政策的核心问题是目标明确。(2)政策的权威性。政

策是按法定程序的,经过特定权威机关颁布,具有权威性。没有权威政府与法

性也就没有政策。(3)政策的稳定性。由于政策制定基础比较稳定,经济基础不变,社会主要矛盾不变,政策就不会发生根本性变化,具有相对的稳定性。

21法律的含义与特征。法律是由一定的物质生活条件所决定的,由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系。其目的在于维护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。

法律的基本特征主要有:(1)法律是调节人们的行为或社会关系的规范。它所调整的是人们之间的相互关系或交互行为。法律作为社会规范,像道德规范、宗教规范一样,具有规范性,规定人们的行为模式,指导人们行为。(2)法律是由国家制定或认可的社会规范。国家存在是法律存在的前提条件,法律体现了国家的意志。并且,“法律由国家制定或认可”也意味着一个国家只能有一个总的法律体系,而且该法律体系内部各规范之间不能相互矛盾。(3)法律是由国家强制力保证实施的社会规范。不管人们的主观愿望如何,人们都必须遵守法律,否则将招致国家强制力的干预,受到相应的法律制裁。

(二)政策与法律的区别。

政策与法律作为两种不同的社会政治现象,虽然存在着密切的联系,但在制定主体和程序、表现形式、调整和适用范围以及稳定性等方面,都有各自的特点。具体而言,它们的区别表现在以下几个方面。

11从制定的主体和程序来看。政策是由党和各级政府依照其职权制定的。从主要方面看,有政府制定的国家政策和政党制定的政策,有中央机关制定的中央政策和地方机关制定的地方政策。有党和国家的总政策,也有某一方面的具体政策。与法律的制定的程序相比较而言,政策制定的程序显得不很严格。而法律是由国家立法机关依照法定的立法程序制定的,其立法权限和创制程序均有复杂而严格的规定。

21从表现形式来看。政策通常表现为纲领、决议、方针、指示、宣言、命令、声明、领导人的讲话或报告,具有指导性、原则性、号召性,其内容比较概括,很少用具体的条文规范来表述。法律通常采用制定法的形式,有法典式的,也有单行法规形式。它具有确定性和规范性,通过调整行为主体的权利义务关系来实现其目标。

31从调整和适用范围来看,政策与法律调整的社会关系有交叉、重合的地方、但也有区别。政策比法律调整的社会关系而更广,政策可渗透到社会生活的各个领域并发挥作用。政治、民族、宗教、文学艺术等上层建筑的一切领域,社会主体之间的各种关系都要受政策的调整和影响。而法律的调整则具有强制性和协调性相结合的特点,通过具体明确社会上不同群体、个体之间的权利义务达到目的。

41从稳定性来看。法律比政策更具有稳定性。政策具有较大的灵活性,其内容随时随地在发生变化,政策依靠其应对性和灵活性来维持其对社会生活、社会关系调整的有效性,而法律具有较大的稳定性,在制定后相对稳定地存在一个时期,它主要依靠其稳定性来维护其权威性、效力和尊严。

51从对控制社会的作用来看。政策和法律在管理社会过程中各有其作用。对于那些急于解决的、暂时的、尚不定型的社会关系,运用制定政策的方式去协调较为合适。而对于那些需要严格界定、比较稳定的社会关系,运用具体、明确、肯定的法律来规范和调整就较为妥当。

(三)政策与法律的联系。

政策与法律在本质上的一致性,集中表现在它们都是以统治阶级的政治权利为基础,服务于政治权利的要求,实现维护、巩固阶级统治的目的。这种一致性决定了它们的关系极为密切,二者相互影响、相互作用。具体而言:

11政策与法律都是上层建筑的组成部分,反映了经济基础的要求。这是它们的基本共同点,它们的目的都是为了协调社会各利益群体和社会成员之间的利益关系,有利于更有效地控制社会,并使之稳定有序地向前发展。

21政策指导法律的制定和实施。一方面.政策是法律制定的依据,在议案的提出和法律起草过程中,都要参考当时国家和执政党的总体精神。国家和执政党的基本国策和行动纲领在立法上多体现为法律的基本原则。另一方面,政策也指导法律的执行。在执行法律中,执法人员既要通晓法律,又要熟悉国家政策。这样才能公正合理的适用法律,而且在法律出现漏洞时,可以把政策作为非正式的法律渊源,代行法律的作用。

31政策需要法律贯彻实施。不仅政策对法律具

有指导作用,而且反过来法律对政策的贯彻落实也有很大的作用。法律作为实现国家政策和执政党政策的最为重要的手段。如果没有法律的体现和贯彻,仅仅依靠政策本身的力量和资源,很难达到其所要达到的政治、经济目的。当然,实现政策的形式很多,法律只是实现政策的形式之一,它只有同贯彻政策的其他形式相互配合,才能发挥更大的作用。

对当前重政策、轻法律现象的分析

从理论上看,政策和法律应有一致性,政策和法律对国家管理具有同等重要性和必要性。但是理论设计的完美不能取代规定,法律和政策在具体运作中,常常出现重政策、轻法律的理论与实践相脱离的现象。

以“乱收费”为例,某地工商局、文化局、公安局、物价局以及街道办事处等共14个部门和单位,一年仅向一个娱乐场所所收取各种费用达26项,累计收费19885.5元,而每个娱乐场所每年上缴税收仅5000～6000元,税费之比为1:3.31,国家税收仅占各项收费1/3。税收被收费挤占,大量国家财政资金也就被“小金库”侵吞。(2)

我们对该案进行一下分析,关于“收费”问题,虽然我国目前尚无统一的收费管理法,但一些基本法律原则是有的,如:保证国家财政统一,减轻国家财政困难;依法管理,合理收费,不侵犯公司、法人和其他组织合法权益等。而“乱收费”行为一般是根据地方政府和部门在利益驱动下擅自制定的政策性文件作出的,这些文件违反上述法律原则,严重干扰了依法治税工作,破坏了国家财税体制。这种法律不如政策的局面,是多种因素长期综合作用的结果。

(一)传统的思维惯性造成了重政策轻法律的现象。

政策在我国享有历史性的威望。在革命战争年代,在打破、废除旧制度束缚时,不可能一下子从整体上建立起新的法律制度,主要靠政策办事,政策替代了法律的作用。在建国后长期处于法制不完备,靠政策办事的状况。直到80年代初,我国基本以人治为主,党和政府的政策仍然是活跃于政治、经济、文化、教育等各个领域中,这种状况造成了人们根深蒂固的政策意识。传统计划经济下的政策思想也就一直遮掩在法律之上,法律始终无法跳出政策的泥沼,人们也习惯于以政策的思维思考法律问题,执行法律规定。

“当法律‘形同虚设’时,法治———一种‘法的统治’必然会被人治所替代,法治精神亦无法转换为中华民族的整体精神。”(3)正是由于这种社会环境,塑成了民众固定的惯性的行为准则、思维方式和价值取向,过分热衷于政策而对法律却较为漠视。在此情况下,如果政策违背法治原则,偏离“法”的运动轨迹,造成的损失是十分巨大的。坚持政策治国,最终要导致政策误国,我们在这方面已有太多的历史教训。

(二)制度上缺乏权力制衡机制。

政策与法律的矛盾,其实质上是权与法的斗争。权力具有腐败的趋势,需要法律加以制约,通过法律来防止和制约权力滥用,否则就会失控、滥用、自我膨胀。现代法学的方法论和价值观体现为控权与平衡理论。平衡是控权的目标,控权是实现平衡的手段。通过控权与平衡机制来防范和控制权力滥用,合理分配社会权利,达到利益的平衡点。

由于当前我国权力制衡机制不完善,各种法律形式的“控权”色彩淡薄。实体法主要是合理配置权力与权利,以权利抗衡权力的主导法律形式,但现实中,法律注重约束权利胜过制约权力,职权与职责脱节,有关法律责任规定模糊,力度不够。程序法则主要体现公正与效率,是对权利滥用的限制,其社会权利分配直接体现控权与平衡的精神。出于监督机制不完善,缺乏监控的权力往往是腐败滋生的温床。同时权力远离法律的约束,极易在权力保护下出台一些违反规则和原则的政策,从而导致政策优于法律的现象。

(三)法律本身的缺乏需要政策的优势弥补是现实的原因。

法律本身的缺陷表现在两个方面:一是,法律调整对象的范围是有限的。事实上“在中国的法律制度内,存在并活跃着一大堆具有各种名号的不称为法律的法律。”(4)比如道德、政策、习惯等,它们不具备法律规则的形式,却在法律无法调整的社会领域,发挥着实际指引、评价、约束等法的功能。在另一方面,法律规则具有滞后性的特点,社会是发展变化的,法律制定的同时,也就意味着它已经过时,开始与现实脱节。即使经过修补也不能改变其滞后的趋势。因而,法律需要其他灵活有效的社会规范补充和协