改革社会组织“双重管理规定”体系

改革社会组织“双重管理规定”体系

7月20日，国家民政部与深圳市政府签订《推进民政事业综合配套改革合作协议》，深圳先行试验社会组织登记制度改革是协议的主要内容之一，此举表明我国社会组织登记制度变革拉开序幕。

当前，我国的社会组织实行的是“双重管理规定体系”审批登记制度，即成立社会组织需要先后经过业务主

管单位和登记管理机关批准。我国《社团登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》对社会组织的业务主管单位和登记管理机关有明确的界定，分别由不同层级（包括县级、省级和国务院）的民政部门作为登记管理机关，同时由对应的政府其他有关部门作为业务主管单位。其层级繁多，种类复杂，使得社会组织的发展受到严重制约。

“双重管理规定体系”审批登记制度，通过双重负责、

双重把关，严格了社会组织的登记注册。但这个制度在社会组织登记注册之前，设置了业务主管单位的审批门槛，也成为社会组织获得合法身份的障碍。首先，相关的法规只是划定了业务主管单位的范围却并未明确规定其义务，一般的政府职能部门或政府授权的单位不愿意担任社会组织的业务主管单位。其次，随着公共需求多元化，申请成立公益和服务等领域社会组织的业务范围无法与政府职能部门的职能范围对应，也难以找到业务主管单位。再次，

社会组织至少需要县级以上的职能部门和授权单位担任业务主管单位，相关职能部门因大批社区群众团体的出现监管任务倍增，担任业务主管单位的积极性也不高。由于落实不了业务主管单位，使得许多社会组织无法登记。据估计，我国只有约20%的社会组织按照规定在民政部门登记注册。没有登记的社会组织实际上未获得现行法律的认可，也无法得到应有的保障，发展受到制约。部分从事非营利活动、公益慈善事业的组织通过工商登记取得法人身份，

但在减税免税上就很难获得合法待遇。

随着我国经济社会的发展和行政体制改革的深入，社会组织的作用日益明显。因此，迫切需要对社会组织的“双重管理规定体系”审批登记制度进行改革。

目前大部分国家对社会组织的登记管理实行的是许可制度或注册登记制度。如在美国，成立社会组织不需要登记；当社会组织有创建法人组织的需求，可以进行法人登记备案；当组织募集捐赠、想获得免税地位时，可以经由

州政府的公共慈善部门审核后，向联邦税务局提出相应申请，如果获得批准才可享有该免税地位。而德国社会组织，成立注册到警署办理程序性手续，登记手续比较简单，基本的条件是：人数7人以上、不违反宪法、有章程、明确解散后财产的归属，达到这些条件，即可获得法律登记。

在我国，部分地区开始对社会组织登记管理制度进行了改革探索。深圳市2004年初设立行业协会服务署，将分散于各行业协会业务主管部门的职能全部集中授权行业协

会服务署，取消工商类行业协会的业务主管单位，取消新设立到行业主管部门申请筹备和登记的程序，改由行业协会服务署直接承办受理并审核，并经行业协会服务署的同意后，进入民政登记程序，复杂分散的“旧二元”管理规定thldl体制由此转变为简便集中的“新二元”管理体制。2006年底，深圳市依据2006年3月1日开始实施的《广东省行业协会条例》，将行业协会服务署并入市民政局组建市民间组织管理局，新设立行业协会的筹备和登记直

接由民间组织管理局负责，行业协会实现“一元登记管理”。2004年以来，新成立的行业协会近60家，所有协会筹建均是民间自行发起，程序公开、透明，筹建迅速，起步运作较快，充分反映了民间自主设立协会的强大生命力。

很多地方开始探索社区社会组织备案制度，苏州市是全国较早实施社区社会组织备案制度的城市，2005年就对尚不符合登记条件的社区社会组织，实行由社区居委会初

审、报街道办事处（镇政府）备案的制度，促进社区社会组织发展，社区社会组织已成为全市社会组织的“半壁江山”，至2008年底，备案的社区社会组织已达4295家，占全市社会组织总数7377家的58%。各地的改革实践表明，采用较简便的登记制度、多种登记方式有利于社会组织获得法律地位和相应的保障，使得符合法规的社会组织有较自由的空间，为公共服务的多元供给提供基础准备。

借鉴国际社会组织登记管理的经验和各地社会组织登

记管理的改革探索，建议采取如下措施改革我国现行的社会组织登记管理制度：

（一）改革“双重管理”审批登记制度。一是在部分领域实行社会组织直接登记制度。近期可以选择工商经济、社会福利和公益慈善类社会组织和社区社会组织进行直接登记的试点，明确民政部门是社会组织登记管理部门，其他有关部门在各自职责范围内依法对社会组织进行相关业务指导。二是推行社区社会组织备案制度。对街道或社区

范围内由自然人、法人和其他社会组织自愿组成或举办、在街道或社区范围内开展活动、尚不具备登记条件的社区社会组织实行备案管理。

（二）建立社会组织的监管体系。在改革现行登记管理制度、放松社会组织登记管理的同时，建立社会组织责任自负、政府宏观管理、全社会共同监督的监管体系：社会组织作为独立民事主体依法承担责任，建立健全以章程为核心的内部管理制度和自律机制，依章程规定的宗旨和

业务范围进行活动；政府登记管理部门和各职能部门，在各自职责范围内依法对社会组织进行严格和规范的行政监督；不断完善社会监管机制，建立社会组织信息公开制度，完善公众监督机制，强化新闻媒体的舆论监督作用，规范社会组织的行为。

7月20日，國傢民政部與深圳市政府簽訂《推進民政事業綜合配套改革合作協議》，深圳先行試驗社會組織登記制度改革是協議的主要內容之一，此舉表明我國社會組織

登記制度變革拉開序幕。

當前，我國的社會組織實行的是“雙重管理規定體系”審批登記制度，即成立社會組織需要先後經過業務主管單位和登記管理機關批準。我國《社團登記條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及《基金會管理條例》對社會組織的業務主管單位和登記管理機關有明確的界定，分別由不同層級（包括縣級、省級和國務院）的民政部門作為登記管理機關，同時由對應的政府其他有關部門