改革社会组织“双重管理规定”体系

改革社会组织“双重管理规定”体系7月20日，国家民政部与深圳市政府签订《推进民政事业综合配套改革合作协议》，深圳先行试验社会组织登记制度改革是协议的主要内容之一，此举表明我国社会组织登记制度变革拉开序幕。

当前，我国的社会组织实行的是“双重管理规定体系”审批登记制度，即成立社会组织需要先后经过业务主管单位和登记管理机关批准。

我国《社团登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》对社会组织的业务主管单位和登记管理机关有明确的界定，分别由不同层级（包括县级、省级和国务院）的民政部门作为登记管理机关，同时由对应的政府其他有关部门作为业务主管单位。

其层级繁多，种类复杂，使得社会组织的发展受到严重制约。

“双重管理规定体系”审批登记制度，通过双重负责、双重把关，严格了社会组织的登记注册。

但这个制度在社会组织登记注册之前，设置了业务主管单位的审批门槛，也成为社会组织获得合法身份的障碍。

首先，相关的法规只是划定了业务主管单位的范围却并未明确规定其义务，一般的政府职能部门或政府授权的单位不愿意担任社会组织的业务主管单位。

其次，随着公共需求多元化，申请成立公益和服务等领域社会组织的业务范围无法与政府职能部门的职能范围对应，也难以找到业务主管单位。

再次，社会组织至少需要县级以上的职能部门和授权单位担任业务主管单位，相关职能部门因大批社区群众团体的出现监管任务倍增，担任业务主管单位的积极性也不高。

由于落实不了业务主管单位，使得许多社会组织无法登记。

据估计，我国只有约20%的社会组织按照规定在民政部门登记注册。

没有登记的社会组织实际上未获得现行法律的认可，也无法得到应有的保障，发展受到制约。

部分从事非营利活动、公益慈善事业的组织通过工商登记取得法人身份，但在减税免税上就很难获得合法待遇。

随着我国经济社会的发展和行政体制改革的深入，社会组织的作用日益明显。

因此，迫切需要对社会组织的“双重管理规定体系”审批登记制度进行改革。

目前大部分国家对社会组织的登记管理实行的是许可制度或注册登记制度。

如在美国，成立社会组织不需要登记；当社会组织有创建法人组织的需求，可以进行法人登记备案；当组织募集捐赠、想获得免税地位时，可以经由州政府的公共慈善部门审核后，向联邦税务局提出相应申请，如果获得批准才可享有该免税地位。

而德国社会组织，成立注册到警署办理程序性手续，登记手续比较简单，基本的条件是：人数7人以上、不违反宪法、有章程、明确解散后财产的归属，达到这些条件，即可获得法律登记。

在我国，部分地区开始对社会组织登记管理制度进行了改革探索。

深圳市2004年初设立行业协会服务署，将分散于各行业协会业务主管部门的职能全部集中授权行业协会服务署，取消工商类行业协会的业务主管单位，取消新设立到行业主管部门申请筹备和登记的程序，改由行业协会服务署直接承办受理并审核，并经行业协会服务署的同意后，进入民政登记程序，复杂分散的“旧二元”管理规定thldl体制由此转变为简便集中的“新二元”管理体制。

2006年底，深圳市依据2006年3月1日开始实施的《广东省行业协会条例》，将行业协会服务署并入市民政局组建市民间组织管理局，新设立行业协会的筹备和登记直接由民间组织管理局负责，行业协会实现“一元登记管理”。

2004年以来，新成立的行业协会近60家，所有协会筹建均是民间自行发起，程序公开、透明，筹建迅速，起步运作较快，充分反映了民间自主设立协会的强大生命力。

很多地方开始探索社区社会组织备案制度，苏州市是全国较早实施社区社会组织备案制度的城市，2005年就对尚不符合登记条件的社区社会组织，实行由社区居委会初审、报街道办事处（镇政府）备案的制度，促进社区社会组织发展，社区社会组织已成为全市社会组织的“半壁江山”，至2008年底，备案的社区社会组织已达4295家，占全市社会组织总数7377家的58%。

各地的改革实践表明，采用较简便的登记制度、多种登记方式有利于社会组织获得法律地位和相应的保障，使得符合法规的社会组织有较自由的空间，为公共服务的多元供给提供基础准备。

借鉴国际社会组织登记管理的经验和各地社会组织登记管理的改革探索，建议采取如下措施改革我国现行的社会组织登记管理制度：（一）改革“双重管理”审批登记制度。

一是在部分领域实行社会组织直接登记制度。

近期可以选择工商经济、社会福利和公益慈善类社会组织和社区社会组织进行直接登记的试点，明确民政部门是社会组织登记管理部门，其他有关部门在各自职责范围内依法对社会组织进行相关业务指导。

二是推行社区社会组织备案制度。

对街道或社区范围内由自然人、法人和其他社会组织自愿组成或举办、在街道或社区范围内开展活动、尚不具备登记条件的社区社会组织实行备案管理。

（二）建立社会组织的监管体系。

在改革现行登记管理制度、放松社会组织登记管理的同时，建立社会组织责任自负、政府宏观管理、全社会共同监督的监管体系：社会组织作为独立民事主体依法承担责任，建立健全以章程为核心的内部管理制度和自律机制，依章程规定的宗旨和业务范围进行活动；政府登记管理部门和各职能部门，在各自职责范围内依法对社会组织进行严格和规范的行政监督；不断完善社会监管机制，建立社会组织信息公开制度，完善公众监督机制，强化新闻媒体的舆论监督作用，规范社会组织的行为。

7月20日，國傢民政部與深圳市政府簽訂《推進民政事業綜合配套改革合作協議》，深圳先行試驗社會組織登記制度改革是協議的主要內容之一，此舉表明我國社會組織登記制度變革拉開序幕。

當前，我國的社會組織實行的是“雙重管理規定體系”審批登記制度，即成立社會組織需要先後經過業務主管單位和登記管理機關批準。

我國《社團登記條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及《基金會管理條例》對社會組織的業務主管單位和登記管理機關有明確的界定，分別由不同層級（包括縣級、省級和國務院）的民政部門作為登記管理機關，同時由對應的政府其他有關部門作為業務主管單位。

其層級繁多，種類復雜，使得社會組織的發展受到嚴重制約。

“雙重管理規定體系”審批登記制度，通過雙重負責、雙重把關，嚴格瞭社會組織的登記註冊。

但這個制度在社會組織登記註冊之前，設置瞭業務主管單位的審批門檻，也成為社會組織獲得合法身份的障礙。

首先，相關的法規隻是劃定瞭業務主管單位的范圍卻並未明確規定其義務，一般的政府職能部門或政府授權的單位不願意擔任社會組織的業務主管單位。

其次，隨著公共需求多元化，申請成立公益和服務等領域社會組織的業務范圍無法與政府職能部門的職能范圍對應，也難以找到業務主管單位。

再次，社會組織至少需要縣級以上的職能部門和授權單位擔任業務主管單位，相關職能部門因大批社區群眾團體的出現監管任務倍增，擔任業務主管單位的積極性也不高。

由於落實不瞭業務主管單位，使得許多社會組織無法登記。

據估計，我國隻有約20%的社會組織按照規定在民政部門登記註冊。

沒有登記的社會組織實際上未獲得現行法律的認可，也無法得到應有的保障，發展受到制約。

部分從事非營利活動、公益慈善事業的組織通過工商登記取得法人身份，但在減稅免稅上就很難獲得合法待遇。

隨著我國經濟社會的發展和行政體制改革的深入，社會組織的作用日益明顯。

因此，迫切需要對社會組織的“雙重管理規定體系”審批登記制度進行改革。

目前大部分國傢對社會組織的登記管理實行的是許可制度或註冊登記制度。

如在美國，成立社會組織不需要登記；當社會組織有創建法人組織的需求，可以進行法人登記備案；當組織募集捐贈、想獲得免稅地位時，可以經由州政府的公共慈善部門審核後，向聯邦稅務局提出相應申請，如果獲得批準才可享有該免稅地位。

而德國社會組織，成立註冊到警署辦理程序性手續，登記手續比較簡單，基本的條件是：人數7人以上、不違反憲法、有章程、明確解散後財產的歸屬，達到這些條件，即可獲得法律登記。

在我國，部分地區開始對社會組織登記管理制度進行瞭改革探索。

深圳市2004年初設立行業協會服務署，將分散於各行業協會業務主管部門的職能全部集中授權行業協會服務署，取消工商類行業協會的業務主管單位，取消新設立到行業主管部門申請籌備和登記的程序，改由行業協會服務署直接承辦受理並審核，並經行業協會服務署的同意後，進入民政登記程序，復雜分散的“舊二元”管理規定thldl體制由此轉變為簡便集中的“新二元”管理體制。

2006年底，深圳市依據2006年3月1日開始實施的《廣東省行業協會條例》，將行業協會服務署並入市民政局組建市民間組織管理局，新設立行業協會的籌備和登記直接由民間組織管理局負責，行業協會實現“一元登記管理”。

2004年以來，新成立的行業協會近60傢，所有協會籌建均是民間自行發起，程序公開、透明，籌建迅速，起步運作較快，充分反映瞭民間自主設立協會的強大生命力。

很多地方開始探索社區社會組織備案制度，蘇州市是全國較早實施社區社會組織備案制度的城市，2005年就對尚不符合登記條件的社區社會組織，實行由社區居委會初審、報街道辦事處（鎮政府）備案的制度，促進社區社會組織發展，社區社會組織已成為全市社會組織的“半壁江山”，至2008年底，備案的社區社會組織已達4295傢，占全市社會組織總數7377傢的58%。

各地的改革實踐表明，采用較簡便的登記制度、多種登記方式有利於社會組織獲得法律地位和相應的保障，使得符合法規的社會組織有較自由的空間，為公共服務的多元供給提供基礎準備。

借鑒國際社會組織登記管理的經驗和各地社會組織登記管理的改革探索，建議采取如下措施改革我國現行的社會組織登記管理制度：（一）改革“雙重管理”審批登記制度。

一是在部分領域實行社會組織直接登記制度。

近期可以選擇工商經濟、社會福利和公益慈善類社會組織和社區社會組織進行直接登記的試點，明確民政部門是社會組織登記管理部門，其他有關部門在各自職責范圍內依法對社會組織進行相關業務指導。

二是推行社區社會組織備案制度。

對街道或社區范圍內由自然人、法人和其他社會組織自願組成或舉辦、在街道或社區范圍內開展活動、尚不具備登記條件的社區社會組織實行備案管理。

（二）建立社會組織的監管體系。

在改革現行登記管理制度、放松社會組織登記管理的同時，建立社會組織責任自負、政府宏觀管理、全社會共同監督的監管體系：社會組織作為獨立民事主體依法承擔責任，建立健全以章程為核心的內部管理制度和自律機制，依章程規定的宗旨和業務范圍進行活動；政府登記管理部門和各職能部門，在各自職責范圍內依法對社會組織進行嚴格和規范的行政監督；不斷完善社會監管機制，建立社會組織信息公開制度，完善公眾監督機制，強化新聞媒體的輿論監督作用，規范社會組織的行為。