比较公共行政 论文比较公共行政论文

之缘故。关于这两个“缘故”，前者，上面已做过论述；后者，则是需要探讨的。

在“还原论”看来，在社会与政府的关系上，何者为先更具有本源性。不言而喻是社会，政府之出现来自社会的需求，对此契约论者早已有过精辟论述，尽管这是一种假说，但已被证实。任何社会都需要政府，把公民的一些权利让渡出来，由一定的组织来承担，在阶级社会，这种组织多半表现为“政府”，并且，社会所要求的政府，是一个好的政府，而“好坏”之分选择的标准，应由社会来评判，因而在行政管理领域，社会治理模式的选择，行政职能的转变、流畅的再造和行政价值观的确立等诸方面，均由社会来评判，以此说明政府存在的合理性。政府自身是无法自圆其说的，这也就是上面所谈及的“不自足”问题。以价值分析之，其中存在主客体关系，社会是主体，政府是客体，政府只有能满足或顺应社会需求，才有其价值。所以，“行政”的“不自足性”、“伦理”的视角特殊意蕴，揭示了“行政”与“伦理”存在的学理根据。

四、结语

“价值理性”、“伦理视角”和“学理根据”，是在进行公共行政伦理的理论研究中，多半不能回避的问题，本文把它归为“公共行政伦理研究的特殊意蕴”。通过研究，可得出如下结论：第一，公共行政的演进中存在“价值理性”，在不同时期其形态有差异。第二，对“价值理性”的关注在方法论意义上，是视“行政”为客体，要由作为主体的社会或者公民来决定，以求用这种善的方式（亦即“价值分析”方法）来把握世界，这就是行政伦理视角的特殊意蕴。第三，“行政的不自足”和“行政伦理视角的特殊意蕴”，决定了公共行政的“行政”与“伦理”结合的内在的学理根据，不是外力所强加的。

参考文献：

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[2]王锋，等.国内行政伦理研究综述[J].哲学动态，2003，（11）：38—43.

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[6]罗国杰.伦理学[M].北京：人民出版社，1989.

“伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和”［1］。行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，是行政主体行为所遵循的伦理原则和价值规范。行政伦理被认为是行政管理的灵魂。

纵观我国30年行政改革的历程，行政伦理失范的普遍存在极大地阻碍了行政改革的推进和行政伦理建设的进程。本文从行政伦理失范现象的行政体制原因入手，分析大部制改革对行政伦理建设的影响，进而结合大部制改革，相应地提出加强行政伦理建设的对策建议。

一、行政伦理失范现象的行政体制原因

行政伦理建设的途径主要包括构建行政伦理自律机制和构建行政伦理他律机制两个方面。行政伦理自律机制是指通过道德的说服力、引导力来影响和提高行政主体的伦理道德觉悟，使其能自觉地遵守行政行为规范，它是一种调节行政行为的内在约束机制。行政伦理他律机制则是运用法律制度等外在强制手段来构建行政伦理规范，它是一种规范行政主体行为的外在约束机制。

行政体制是行政伦理的他律机制之一。行政伦理是一个有机的体系，主要包括体制伦理、政策伦理和职业伦理三大类型，这三大类型的伦理是行政伦理的有机统一体，体制和政策是由人制定的，人归根到底是受制于体制和政策的，归结起来，行政伦理的有效运作与这三大伦理之间的和谐配合是密不可分的。行政体制是指政府职能界定、权责划分、机构设置、运行机制等各种关系和制度的总和。构建行政体制伦理是指将行政伦理的理念融会贯通到行政体制之中，即要以公共性价值规定政府职能的伦理内容，以公共利益为价值导向来划定各级政府主体之间的权限和责任，通过合理协调利益分配关系来设置政府机构，并要健全政府的公共伦理监督机制。从1978年以来我国30年行政体制改革的历程来看，以往行政改革未能形成克服行政伦理建设障碍的行政体制，成为行政伦理失范的重要原因。

（一）以效率为价值导向偏离了行政伦理的基础价值观20世纪二三十年代的西方公共行政主张行政的价值诉

当代中国公共行政的伦理语境

——大部制背景下的行政改革

郭渐强1，李芳慧2

（湖南大学政治与公共管理学院，湖南长沙410082）

收稿日期：2010-04-20

作者简介：1.郭渐强（1962—），男，湖南茶陵人，湖南大学政治与公共管理学院教授，行政管理系主任，研究方向为公共行政；2.李芳慧，女，湖南湘潭人，湖南大学政治与公共管理学院研究生。

求是效率，以效率为中心着实促进了经济的迅速发展，但也不可避免地造成失业、经济危机等严重的社会问题。此后，奉行凯恩斯主义的西方国家加大了国家对经济和社会的全面干预，一定程度上缓解了经济危机的压力，但是后来政府过度干预经济社会生活也带来了一系列的弊端。到了20世纪70年代，西方许多国家的经济陷入“滞胀”的困境，应运而生的“新公共行政”的价值诉求由效率转向公平，把公众的需求作为行政组织生存和发展的前提，强调政府的公共服务职能并着力改善公共服务的质量。20世纪80年代以来盛行的新公共管理运动倡导的服务化、社会化、分权化的理念推动了公共行政从管理向服务的转型。而20世纪90年代以来提出的“新公共服务”更是倡导维护公共利益，努力解决公共服务的问题。从西方国家公共行政理论价值导向的演变过程来看，从效率主义到公平主义，进而转向公共服务的理念，与行政伦理倡导的公平性、服务意识形成了内在的一致性。

与西方国家相比较，我国行政改革的价值导向也在经历从效率主义到公平主义的演变过程。改革开放以来较长一段时间，我国政府的工作重心放在经济上，实行管制型的政府管理模式，以效率为价值导向，政府长期主导资源配置或者直接进行投资和建设，确实实现了GDP的快速发展。虽然效率中心主义能够加快社会经济发展的步伐，但是政府过分注重追求行政效率提高的工具理性，必然忽视对社会公平的关注的价值理性。直到科学发展观提出以后，政府才意识到偏向以效率为中心的行政改革导致了许多恶果，造成利益分配不均，收入分配差距不断扩大而导致的两极分化，社会就业率降低以及社会保障体系建设明显滞后等有关民生利益的重大问题。由此看出，我国行政改革的效率主义导向偏离了行政伦理公共性、公平性等基础价值观，造成政府权力的异化，导致行政伦理失范现象的普遍存在。

（二）职能定位的偏差忽视了公共服务

政府职能是政府依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能的总和。政府应该履行全面的职能，它涉及政治、经济、文化、公共服务等社会生活的各方面。

长期以来我国政府在经济社会发展中扮演着重要角色，以效率为价值导向造成了政府在职能内部出现了职能定位主次不分的现象，使得政府把经济职能置于政府职能的首位，甚至唯GDP至上。政府主次职能的不平衡，使改革过分重视了政府在经济调节和市场监管方面的职能，而忽视了政府的社会管理职能和公共服务职能。当政府职能过多地倾向于经济职能的时候，GDP成为衡量政府绩效的主要标准，政府财政过多地倾斜于提升经济增长的支出项目中，必然减少对公共基础设施、公共事业等方面的投入，改革的成果无法惠及广大的人民群众，这与我国建设服务型政府的目标是背道而驰的。而政府过多地介入经济，也为行政主体的腐败提供了可能。政府运用行政手段过多地干预市场，阻碍了市场机制作用的正常发挥，造成市场经济运行中权责主体不对等，使得行政主体将公共责任市场化，可能因追逐私人利益而忽视了公共利益，极易造成行政主体道德失范。

政府最本质的职能是公共服务职能，因为政府切实履行公共服务职能不仅是实现社会的公平和正义、促进社会的发展进步、维护人民的根本利益的保障，也是推进行政伦理建设的关键所在。因此，政府对社会和市场的职能定位只有从管制转变为服务，并以公共性价值规定政府职能的伦理内容，才能促进政府职能的真正转变。

（三）部门利益的形成和膨胀侵蚀了公共利益

“小部门制”是计划经济的产物，“小部门制”行政机构的特点是：窄职能、小部门、多机构。这样的机构设置存在着诸多弊端：机构林立和某些宏观管理部门权力过于集中，容易造成宏观职能微观化，影响政府服务水平；职能交叉、政出多门、相互推诿责任等问题，致使部门权责脱节，极大地影响了行政机构的办事效率。而最大的弊端莫过于部门利益的形成，因为部门利益既是行政机构低效与行政主体权力寻租行为的源头，又成了进一步深化行政改革的绊脚石。同时，过多地注重部门利益的追逐，行政主体必定会忽视伦理道德对行为的约束作用，弱化了政府的自律性，极大地影响了对公共利益的寻求。改革开放以后，在历次行政改革中也一直有精简机构方面的措施，特别是1988年的行政体制改革，针对政府机构庞大臃肿的现状，对专业管理部门和综合部门内部的专业机构进行适当的合并裁减，但是从历次改革的效果来看却始终没有改变小部门制的状况。

部门在竞相追逐各自的利益过程中，使部门成为一种特殊的利益集团，弱化了廉洁自律的意识，模糊了部门的权责关系，致使部门的行政官员做出损害公共利益的行为，极易造成行政伦理失范。同时，过分追求部门利益，使得我国历次政府机构改革始终走不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环怪圈。而且，“以部门主导的公共政策过程，使权力部门化、部门利益化、利益法定化更加突出，部门利益已经凌驾于公共利益甚至国家利益之上，从而导致了公正政策的扭曲、变异”［2］。

（四）决策、执行、监督一体化的运行机制制约了行政伦理他律机制的有效性

经历了历次行政改革，行政管理体制中仍存在滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象。这与行政运行过程中对行政权力的监督制约机制仍不完善是休戚相关的，最主要问题在于行政行使的是决策、执行、监督一体化的运行机制。集决策、执行、监督于一身的“三权合一”的体制，造成了政府部门的决策职能与执行职能和监督职能不分的现象，使得权力过分集中，权力无法得到有效的控制，政策执行不力与不到位，而监督停留在一种形式化的状态，这极大地影响了决策的科学性、执行的有力性和监督的有效性。政府部门往往是自己决策、自己执行和自己监督自己，而且政府官员也是交叉任职，身兼三权，结果失去了他律和外部制约监督，极易造成行政伦理失范。

监督机制缺乏独立性和权威性，极大地影响了监督的有效性，缺乏强有力的监督和制约机制是行政伦理失范的客观条件。监督的不力和失效使得行政伦理的有效推进缺乏了制度上的保障，严重地制约了行政伦理他律机制的有效性。另外，我国还没有形成贯穿权力运行全过程的整体监督，致使监督往往只停留在其中的某一个环节，在决策和反馈的环