论行政行为公定力的效用

双方的交易将被确认为无效。这便是“登记”这一具体行政行为公定力在发生效用。具体行政行为的公定力在特定情况下，还扼制、决定着正在发生的民事行为的合法性和有效性，如甲欲将某进口车卖给乙，该车被海关疑为走私车暂扣，在海关的“暂扣”行为被推翻前，甲、乙不能无视该行政行为的公定力而订立转让协议，即使订了协议也不受法律保护。
1.顺导依法行政，阻止滥用职权。社会对行政主体的信任是公定力赖以生存的基础，但社会对行政主体的信任不是无端的，而是对行政主体资格的认同，即法律赋予了行政主体公共利益代表者、维护者和分配者的资格。法律在赋予行政主体这种资格时，也设立了对行政主体的约束机制（包括对职、权、责、度的设置（注：这里所说的“度”是指合理行政原则所要求的动机合法，考虑正当、结果公平、适度。）），同时为社会成分（组织或个人）所充分了解并认同。正是由于有这种了解和认同，社会对行政主体所作的行政行为才推定其合法、有效而予以尊重，从而产生公定力的效应。公定力的存在使合理行政行为的实施变得异常顺利，也为行政行为先定力的实现提供了保障。但是，当行政主体利用这种特殊资格，不顾职、责、权、度的约束而滥用职权、违法行政或不合理行政时，公定力又可以利用自身的属性对违法或不合理行政行为予以抗拒。因为公定力仅仅是一种假定或推定的法律效力，在假定期间并不具有强制实现力，相对人可以通过法律设定的约束机制来解除违法或不合理行政行为的效力，从而达到阻止行政机关滥用职权的目的。
论行政行为公定力的效用
中图分类号：df 3 文献标识码：a
行政行为的公定力，是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。〔1 〕行政行为的这种法律效力是民事行为所不具备的。在民事法律关系中，一方当事人所作的意思表示，在另一方当事人承认前，不具备法律上的约束力，即使是法律规定为单方意思表示即生效的法律行为，另一方当事人明确表示（法律上称之为“明示”）拒绝接受该意思表示时，在法院作出有效判决前，这种法律行为对后者仍不具备约束力。与此相反，行政主体的行政行为一旦作出，无论行政相对人是否承认或反对，均只能推定其是合法、有效的，在有关国家机关依法定程序作出纠正或法院作出有效判决前，其不仅对行政相对人有拘束力，而且如果行政相对人在法定期限内不明示反对，它还具有执行力。
2.支持行政救济，保证依法行政。行政救济指行政行为的合法性、有效性受到怀疑而发生争议时，由法定机关通过法定的程序进行审查，从而确定其是否合法、有效或是否应予补正的活动。行政救济的任务是消除相对人对行政行为的怀疑和异议，以恢复相对人对行政主体的信任和尊重。由于公定力是一种被推定的法律效力，它并不意味着行政行为在一作出时就真正合法、有效。这就为行政行为的救济提供了时间和空间。当行政行为发生争议时，由法定机关通过法定程序审查，对合法的予以肯定，对实质违法的予以否定，对程序和形式上违法的予
一、公定力在行政法领域的效用
行政法对社会生活各领域的调整是通过行政法律关系的产生、发展、变更和消灭来完成的，这一过程的每一环节都需要行政机关实施行政行为来推动，因此，行政行为的实施是否有效直接决定行政法对社会的调整力度。而行政行为是否为社会所尊重完全取决
以补正。这一救济的过程实际是以公定力的存在为基础的，因为没有公定力的存在，相对人就不会受行政行为确定力、拘束力的约束和执行力的威慑，他（们）就不会对行政行为提出异议，行政行为之是否合法有效就无从检验，其法律效力亦因最终无执行对象而不能实现。同时，行政救济过程也是对公定力的肯定或否定过程，通过救济过程解除违法行政行为的公定力，使其丧失确定力、拘束力和执行力，行政主体可因此赢得相对人的真正信任和合作，这对于保证依法行政具有积极的意义。
首先，没有公定力的存在，没有社会对行政行为被推定为合法、有效的承认与尊重，行政行为的先定力就会变得虚无。因为公定力源于社会“信任”〔5〕，即社会承认行政主体是公共利益的代表者、 维护者和分配者，信任其所做的意思表示，并推定其意思表示合法、有效，从而加以尊重。而先定力是行政主体设定的对相对人单方意思表示即产生法律效力的机制，这种机制如果没有社会对行政主体的信任，即没有公定力做保障，很难说会真正得到实现。因此，公定力是先定力的有效保障。没有公定力作保障的行政行为，其先定力是无法实现的。
（一）公定力对行政行为效力的效用
行政行为的效力指行政行为所发生的效果。按通常的说法，行政行为的效力有两个特点，即效力先定（先定力）和单方意志性，同时有三项内容，即确定力、拘束力和执行力。〔3〕实际上， 单方意志性之所以成为行政行为效力的特点，是因为有行政行为先定力的存在，而先定力也只有在得到社会承认和尊重时才能真正实现。社会对行政行为效力的承认和尊重正是行政行为公定力的体现。先定力、确定力、拘束力和执行力同为行政行为效力的四个方面，从效力机制上看，先定力属前列效力，其余属后列效力，而公定力则在其中起着承上启下的桥梁作用。〔4〕
二、公定力在相关法律领域的效用
行政行为涉及的领域十分广阔，可以说，社会生活的每一个角落都可以找到行政行为的痕迹，而社会生活中的每一种社会关系都是由不同的法律规范调整的，不同类型的法律规范又构成不同的法律领域。由于法律领域交叉性的特点和部门法之间内在联系的必然性，行政行为的公定力在相关法律领域中同样发挥着不可虞视的效用。
于其公定力是否存在和是否为社会所承认。假如没有公定力作基础或这种公定力不为社会所承认，那么相对人或其他组织、机关便可以否认行政机关行政行为的效力，并把自己的意思表示与行政机关并列，行政行为的先定力就无从谈起。如是，行政将陷于瘫痪，公共利益、社会成员利益乃至相对人本身的利益也将受到重大损失，行政管理秩序和法律秩序亦将形同虚设。可以说，公定力决定着行政法功能的实现，其在行政法领域的效用举足轻重。
1.公定力决定着民事行为的合法性和有效性。在民商立法中，尽管当事人地位平等和意思自治被作为首要原则加以强调，但国家从保护公共利益、维护社会公平出发，对当事人意思自治的内容作了约束性的规制。这些约束性规制广见于各国民商事法律、法规之中。〔6 〕我国《民法通则》、《合同法》也设立了这种约束性的规制。这些规制就是国家行政权力干预民事、经济领域的具体体现。（注：关于国家对当事人意思自治的约束可参见《民法通则》第55条、58条、59条和《合同法》第52条、54条的规定。）当事人的意思表示如果违反这些规制，就是对行政行为公定力的对抗，其行为将被确认为无效或被撤消。当然这是抽象行政行为公定力在民商法领域的效用。在司法实践中，民事行为之是否合法、有效，有时也由具体行政行为的公定力所决定。如多数国家对于房地产的交易均实行“登记”的公示原则，甲将某房地产转让给乙，甲已交付房地产，乙已支付价金，但由于双方未到产权管理部门登记，一旦发生争议，甲、乙
服从。可见，公定力又是确定力、拘束力的前提和基础。
（二）公定力在依法行政中的效用
行政行为的公定力是一种要求社会尊重和服从的法律效力，且这种尊重和服从是随着行政行为一经作出就产生。但是，即使是“完全公定力说”也无法否认这样的事实，即任何一个政府的行政机关都不可能保证自己的每一个行政行为都是完善无缺的。所以，各国均强调职权法定、权责统一、依程序行政和违法行政必须承担法律责任的依法行政原则，同时把合理行政作为依法行政的要求和补充。虽然从表面上看，行政行为公定力的存在似乎滋长了滥用职权和不合理行政现象的产生，但实际上，公定力在推进依法行政、促进合理行政方面发挥着巨大的功效。其效用体现在：
其次，行政行为的确定力、拘束力是对双方当事人而言的法律效力。确定力的含义是指行政行为的内容具有确定性，非经法定主体、法定程序不得随意变更或撤消。拘束力则是指行政行为的内容对有关对象在法律上的约束力。因此确定力和约束力的效应是对所有行政法律关系主体包括行政主体的约束，而且这种约束效应是从行政行为一作出便产生的。但是，并非所有行政行为在一作出时就产生了最终的效力，相反，许多行政行为都是附时间或附条件的，只有时限届满、条件成就时才最后生效。这些行政行为在时限、条件成就前之所以对各有关对象仍具有约束力，其所依赖的就是公定力的效用。也就是说，社会对这些行政行为推定为合法、有效，故对其予以尊重和
尽管各国行政法学者对行政行为公定力存在的理论依据有不同看法，对行政行为公定力的界限亦存在“有限公定力说”和“完全公定力说”之分。（注：关于公定力存在的理论依据有“自我确信说”、“法安说”、“既得权说”和“社会信任说”之争。公定力又有“有限公定力说”和“完全公定力说”的争议。对这几种学说的要点请参阅《法学研究》1997年第5期叶必丰著《论行政行为的公定力》。 笔者赞同“社会信任说”和“完全公定力说”。）但对于行政行为具有公定力这一点却是共同的。行政行为公定力的实质是行政行为一经作出，即被推定为合法、有效并应受到尊重。这一特点是行政行为与其他民事行为的根本区别。行政行为是国家行政机关行使行政权力的具体体现，而行政权力是国家权力体系中负责执行国家权力机关的意志，维护社会、经济、文化等秩序，增进社会福利及管理社会事务的权力。〔2〕当今社会， 行政权力的活动领域急剧扩张，由过去的治安、外交、税收、军事等方面已扩展至社会生活的各个领域，这就决定了行政行为也同时渗透到了社会生活的各个领域。行政权力机关之所以能够以行政行为调整各个领域，是由于行政行为具有公定力的特性所致。因此，行政行为的公定力除在行政法的领域内具有特有的效用外，其在其他领域的效用也不容忽视。把平等自愿、等价有偿、诚实信用作为评价和处理民事权利义务关系的基本原则，同时以过错责任、无过错责任和公平责任原则作为民事责任归责原则，其主旨在于强调民事主体的平等和意思自治，维持社会利益的公平。但是，所有的民商立法都无法也不可能回避国家干预的事实。国家行政机关通过实施行政行为对民商法领域进行干预的情况大量存在，行政行为的公定力也因此在民商法领域发挥着不可或缺的效用。
2.公定力可以引起民事权利义务关系的产生、变更和消灭。传统民法理论认为，民事权利义务关系的产生、变更和消灭缘于法律事实——事件和行为，并把行为界定为“民事主体所做的意思表示”或直接称为“民法上的行为”〔7〕。据此，除民事主体所作的行为外， 其他引起民事权利义务产生、变更和消灭的因素概称为事件。行政行为也不例外，作为民事法律事实中事件的一种，它对民事权利义务的产生、变更和消灭有着重要的影响。首先，民事主体资格是民事主体享有权利、承担义务的前提，而民商法律对民事主体资格的规制，无不依赖行政行为公定力的效用，如企业法人的成立和撤消，公民行为能力的取得和丧失，商标权、专利权的取得及其保护期限的届满等等。这些足以引起民事权利义务产生或消灭的因素均通过行政行为来予以确认。尽管这种确认有可能出现错误而被推翻，但在推翻这种确认前，行政行为的公定力仍然支持着民事主体在权利义务关系中应有的地位——权利继续享有，义务也照常承担。其次，民商法中情势变更原则的设立，为民事主体变更或终止既定的权利义务关系提供了法律依据。情势变更缘于事件的发生，而国家对产业、物价政策的调整则是情势变更最主要的原因。在情势变更的情况下，一方当事人可以要求另一方当事人变更或解除双方已既定的权利义务关系。〔8〕显然， 国家机关行政行为公定力是这种变更或解除的导因。此外，在国家直接干预企业的情况下，企业主管部门对下属企业关、停、并、转的行政决定，亦会导致相关权利义务主体的变更或消灭。这也是由于行政行为的公定力所使然。