浅论行政行为有限公定力制度的构建

浅论行政行为有限公定力制度的构建

一、行政行为公定力的概念及我国的实践

行政行为已经作出，即使具有某种瑕疵，未经法定国家机关按照法定程序认定及宣告，都将被作为合法行政行为来对待。行政法上的公定力原理直接表达的一个理念是：行政行为自其成立之后，不管合法与否，若非无效行政行为，就产生了一种拘束所有机关、组织或个人的效力；在未经有权机关依循法定程序、根据法定理由撤销之前，无论行政行为的作出机关、行为所指向的相对人、行为所涉及的利害关系人，还是其他国家机关、组织或个人，都有尊重它的义务，不得任意对抗或否定之。

行政行为有限的公定力是指行政行为一般具有公定力，但有重大且明显瑕疵的无效行政行为除外。大陆法系的德国、日本、葡萄牙等国就持有限公定力的观点，我国的台湾、澳门地区也持同样的观点。其实，公定力原理并非实定法所明确规定，它只是学者对现实制度安排的一种诠释。按照法治主义的要求，违法行政行为应该没有任何法律效力可言。但是，各国通常的制度安排是，由国家权威机构而非私人、通过法律规定的事后程序来确认行政行为是否合法，进而决定其是否实际具有法律上的拘束力。而在此之前，相对人及其他利害关系人若直接对抗或者不服从行政决定，法律可能会要求其承担更为不利的后果。

在我国的司法实践中，无论民事诉讼、刑事诉讼，还是行政诉讼，基本上采取的都是直接采信行政行为的效力，而不管该行政行为是否存在多么重大的违法情形，除非当事人通过救济途径来消灭该行政行为。笔者认为，司法实践的上述做法，存在以下弊端：

第一、纵容了行政机关的违法行为。在我国目前的行政机关执法水平普遍偏低、行政执法环境不尽人意的情况下，司法机关对存在重大违法情形的行政行为直接予以采信，不但没有尽到司法权对行政权干预的职责，相反，纵容了行政机关的违法行为，不利于行政执法水平的提高。

第二、不符合司法经济的本能，加重了当事人负担。经司法审查的行政行为，发现存在重大的违法情形的行政行为，当事人要通过救济途径进行解决。救济途径一般为提起行政复议或者提起行政诉讼。经复议程序，如果当事人仍然对行政行为不服，还需提起诉讼程序。众所周知，行政诉讼有三难，即立案难、胜诉难、执行难。而且经过上述程序，需要一定的时间，一般的当事人可能已经筋疲力尽了，使当事人对通过救济途径改变错误的行政行为失去信心。

二、建立行政行为有限公定力制度的必要性

从理论上讲，建立行政行为有限公定力制度的必要性主要表现在以下几个方面：

第一、符合人们的公正观念。法国著名思想家和政治家罗伯斯曾言：“法律的效力是以它所引起的爱戴和尊重为转移的，而这种爱戴和尊重是以内心感到法律公正和合理为转移的。”已明显严重违法的行政行为法庭直接不予认定，这就使人们认为法律是公正的，符合人们的公正观念，会使人们对法律产生尊重感，有利于人们公正观念的形成。

第二、有利于行政法治。具有重大明显违法情形的行政行为与行政法治的原则明显相悖，其危害是不言而喻的。如果把这类行政行为直接予以认定，作为定案的依据，等于向行政机关发了一个错误信号，司法支持违法行政。并且，我国目前行政行为的监督络和救济系统还不完善，行政责任体系还不健全，若为保障行政的即时稳定全然承认行政行为的公定力，极易助长行政违法。建立行政行为有限公定力制度，有利于推进行政法治。特别是目前我国行政行为状况不容乐观，行政机关滥用职权、越权行使职权的现象时有发生，在这种状况下建立行政行为有限公定力制度尤显重要。

第三、有利于保护相对人的合法权益。具有明显重大瑕疵的行政行为法庭不予认定，直接否认其证据效力，减少了相对人在法定期限内提起行政复议或行政诉讼的麻烦，减少了相对人的救济成本，使相对人处于完全主动的地位，有利于保障相对人的合法权益，也与行政为民、司法为民相统一。

第四、有利于培植公民的权利观念。我国历史上行政权很强大，公民权利不受重视，人们普遍缺乏权利观念。表现在对政府的态度上，行政高高在上、官贵民贱、权大于法等观念还很有市场。而权利观念是法治观念的重要内容，法治观念又是法治社会不可缺少的组成部分。因此，在建设法治国家的过程中，应注重对公民权利观念的培养，特别是在我国这样一个缺乏法制传统的国家，这一点更显重要。如果对明显严重违法的行政行为直接认定其效力，这将助长人们的官本位、权力本位思想，对于培植人们的权利观念是不利的。相反，对重大违法行政行为的直接否定，不认定其效力，有利于培植公民的权利观念，从而有助于推动法治建设。同时，也有利于培养行政主体的公仆意识、服务意识，使其更具有责任感，从而促进依法行政。

从实践角度，以一起道路交通事故责任认定的行政行为为例，可以看出建立行政为有限公定力制度的可行性。

20XX年10月17日23时许，某居民刘某驾驶赛欧轿车，载杨某等5人，沿J省路由南向北正常行驶，至J省路JH段立交桥北约150米处时，因某县公安

交通巡逻警察大队民警违规查扣乔某所驾驶半挂车，致正常行驶的赛欧车一头撞到横在道路上的半挂车车厢上，酿成五死一伤、赛欧车报废的特大事故。事故发生后，某县公安交通巡逻警察大队作出了20XX128号道路交通事故责任认定，刘某的亲属不服该责任认定，在法定期限内向某市公安交通巡逻警察支队申请重新认定，复议机关于20XX年1月7日作出了第20XX001号道路交通事故责任重新认定书，维持了某县公安交通巡逻警察大队20XX128号责任认定书。

20XX年1月12日，五位死者亲属以某县公安交通巡逻警察大队查车行为过程违法、致事故发生为由，向某市中级人民法院提起国家赔偿诉讼。请求某县公安交通巡逻警察大队赔偿死者亲属死亡赔偿金、丧葬费等计120万元。被告抗辩：某县公安交通巡逻警察大队答辩理由之一是20XX128号道路交通事故责任认定已经做出，刘某承担全部责任，被告指挥交通的行为没有过错，因而没有责任。该责任认定具有推定效力，并向法庭举证了该责任认定书，请求驳回原告的诉讼请求。

本案的关键是责任认定的行为性质及地位。根据姜明安教授主编的行政诉讼法律硕士教材对行政行为的界定，行政行为是由行政主体作出或可以归属与行政主体的，行使职权与履行职责或与行使职权履行职责相关的，并产生行政法律效果的行为。该责任认定是由行政主体，即某县公安交通巡逻警察大队，依照职责作出的，并对事故的双方产生了行政法上的法律后果，因而，行为性质应为具体行政行为。该责任认定书是被告作为证据向法庭提供，根据诉讼法的规定，该责任认定书属于书证。

笔者认为，该证据不符合最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，（以下称《证据规定》）关于证据真实性、合法性的规定，不具备证据的效力。对于违法的即具有重大瑕疵的无效行政行为，应采有限公定力观点否定其证据效力。首先，根据《证据规定》第55条的规定，法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；该证据的取得程序违反了规章的要求，不具备证据的合法性要件。从本案来看，（1）该案系五死一伤的特大事故。根据公安部《关于修订道路交通事故等级划分标准的通知》第1条第3款及公安部《道路交通事故处理程序规定》第5条规定，应由某市公安交通巡逻警察支队作出首次责任认定，JH县交通巡逻警察大队系越权管辖。（2）两次责任认定均没有告知原告听证权利，剥夺了原告对证据质证及举证权利，违反了公安部《道路交通事故处理程序规定》第33条的规定。

其次，根据《证据规定》第56条的规定，法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：证据形成的原因；提供证据的人或者证人与当事