英国金融监管制度改革

英国金融监管制度改革

伦敦作为世界第二大金融市场，它近年来进行的金融监管改革引起了全球广泛的注意。2000年，英国议会通过了新的金融法，2001年11月，又通过了新金融法的细则，并从12月1日起执行。英国成为世界上第一个实行统一金融监管的国家，这场金融监管改革被西方舆论称为“金融大爆炸”，并被一些全球性的投资机构称为“革命性”的改革。

一、英国金融监管的传统框架及改革建议的提出

伦敦金融市场有世界金融市场上一应俱全的金融交易产品，金融直接从业人员有60－80万人，加上各种会计师及审计师，伦敦从事金融业的人员达百万之众。在伦敦开业的外国银行约有500至600家，金融交易量以万亿美元计。在金融全球化迅速发展的今天，发达的金融业给英国带来了巨大的利润，使英国经济保持了在世界经济中的重要地位。

英国传统的金融监管体系曾是非常复杂的体系，由7、8个法律构成，有7、8家审批与监管机构。保险业曾由贸工部与财政部双重监管，商业银行由英格兰银行（中央银行）监管，证券业由一个行业自律组织监管，住房基金由政府下设的住房基金委员会监管，养老基金管理由行业监管，金融衍生产品交易由贸工部监管，等等。

这些监管机构相互交错，职能复杂，在金融机构分业经营的情况下虽起到了监管机构应有的作用，但随着金融业的发展和经营方式的改变，银行开始经营证券、保险；住房基金扩大业务，变成投资银行；保险公司发展理财业，抢了银行的传统生意；这些经营业务范围的变化使传统的监管框架显得越来越不适应了。

英国金融机构经营业务的变化起源于20世纪70年代后期。由于受到内部因素与外部因素的双重影响，英国金融业开始“混业经营”。80年代，外国的金融机构开始大举进军英国金融市场，英国的金融企业也走出国门，向海外开拓业务，金融市场竞争日趋激烈。在这种情况下，英国原有的金融监管体系对金融经营构成的障碍越来越突出。外国企业认为审批程序头绪太多，影响了它们开业；英国企业认为审批与监管政出多头，影响了它们与外国企业竞争的效率。但是，修改金融监管框架涉及到多方监管机构的利益，传统的习惯很难改变，金融监管改革一直没有引起政府的重视，直到80年代后期与90年代发生的一系列事情才改变了政府的态度。

1988年，英国的国际贸易与信贷银行几乎破产，英格兰银行进行干预才使银行体系没有陷入混乱。1995年英国的老字号银行巴林银行因为新加坡分行在亚洲投资失手，又陷入了破产边缘。事件发生后，英国舆论哗然，认为金融监管不力，监管机构应该检讨。从此，

英国开始总结英国金融监管体系问题，认为在银行越来越深地介入多种金融活动时代，由央行监管银行的金融活动有一些固有的弊病，必须进行改革。比如，央行对保护消费者利益和提高企业效益不感兴趣，而这些正是现代金融监管的重要内容。同时，英格兰银行可能会在货币政策上面临两难选择：一方面作为中央银行，英格兰银行要负责货币政策的稳定，要注意商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面，又要注意商业银行的证券交易风险，保证银行充足的流动性，防止银行陷入流动性危机。因为英格兰银行主要责任在于货币政策的稳定，客观上存在只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与银行的流动性需求之间产生目标冲突时更为突出。

此外，银行经营金融活动的规定放宽后，一些住房基金转变成银行，银行间竞争更加激烈；消费者手中剩余资产增多，除了在银行的存款外，希望投资其他金融财产。银行替消费者经营证券业务，逐渐成为银行主要利润的来源，过去的存、贷款业务大大下降，已基本占银行总营业额的一半以下。市场上金融产品增多的同时风险也加大了。英国政界意识到，如果金融机构管理不善，出现大的金融危机，会涉及公众利益，将引起社会动荡。政府必须使国家的金融监管体系能跟上越来越复杂的金融活动。

1997年布莱尔工党政府执政后，首批措施就包括金融监管机制改革，立法给予英格兰银行独立地位，规定其独立负责货币政策，同时把原来由它监管银行金融活动的权力收了回来，并把原有的各种监管金融机构合并在一起，成立了专门的金融监管局，形成了不按机构监管而按功能监管的格局。这种改革有三重意图：一是让金融监管机构更加独立，不受政府更迭的影响；二是让中央银行只负责货币政策，控制通货膨胀，金融监管只负责金融市场稳定，互相不干扰，责任明确；三是统一金融活动的标准，按风险分类，无论是银行、保险公司、住房基金还是证券公司，同类活动服从同类的法律与监督。

英国金融监管体系改革也有一定的国际背景。1988年巴塞尔协议签约国就有监管银行以风险为基础的资本情况的义务，要求各签约国扩大监管范围，把市场风险包括进去。1992年欧洲统一市场形成后，欧盟又为银行与金融业作出了许多新的规定，包括银行自有资金情况、偿债能力的比例、资本构成情况（利率风险、汇率风险），等等。另外，欧盟拟通过一种互相承认监管的制度避免双重监管。英国率先建立金融活动统一监管的体系，一方面可以提高监管的效率，减少交叉监管造成的摩擦、漏洞与办手续的时间；另一方面通过专业监管，可以比较各种机构的投资及风险，有助于及早发现投资风险的苗头，减少系统风险。英国虽然没有加入欧元区，但伦敦金融市场上的欧元交易却是最大的，提高金融交易效率与安全性有利于保持英国伦敦独特的金融市场地位。英国财政部的官员认为，英国这种“先进”的金融监管模式会在欧盟内起模范带头作用，未来欧盟国家都会以英国金融监管的模式为准。

二、新的金融监管体系框架与金融监管局功能

英国新的统一金融监管制度主要体现在金融监管局（Financial Service Authority）的功能上。金融监管局既要为英国的金融服务法制定执行的细则，又要监管银行、住房基金、保险公司、证券公司等各种金融机构的金融活动，决定惩罚与处置，是个权力很大的二级立法及执行机构，现有2200名雇员，70％来自原英格兰银行的监管部门，其余来自其他监管机构。将来，金融监管局要增加到5000多人。

（一）金融监管目标：

1、保持市场信心。金融监管局监管金融机构的经营风险，防止银行或金融机构的金融犯罪，防止经营不善引起金融市场大幅混乱，防止市场的不良运行或某些大金融机构受到挤兑而拖垮整个金融体系。

2、保护消费者。为此，金融监管局要求各金融投资机构在推销自己的金融产品时都要保证高度透明，要让每个消费者在购买金融产品时都清楚地知道自己的风险。另外，当遇到银行或金融企业经营不善而倒闭时，金融监管局要尽量让消费者得到应得的补偿。保护小投资者利益与让投资企业承担投资风险是一个问题的两个方面。为此，