浅谈行政诉讼法合法性审查原则

浅谈行政诉讼法合法性审查原则

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新修订的《行政诉讼法》第六条规定:“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”该条规定去掉了“具体行政行为”中的“具体”二字，该变化对法院进行司法审查对象的范围有一定影响，同时，也反映了我国在行政诉讼方面的进步。合法性审查原则作为行政诉讼法的特有原则，其在行政诉讼法中的地位不言而喻，本文将对合法性审查原则进行简要分析。

一、合法性审查的含义及其产生原因

合法性审查原则作为司法审查的一个子原则，其含义为:人民法院受理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查并做出裁判的诉讼行为。由此观之，法院在审理行政诉讼案件中并不享有完全的司法审查权，而是只能在其法定允许的范围内对行政机关进行审查。

与国外的行政诉讼或司法审查制度不同，合法性审查原则作为我国行政诉讼法中的特有原则有其产生及存在的现实意义。首先，从我国的历史发展来看，

民与官在一定时期内处于不平等的地位。孔子曾说:“其为人也孝弟，而好犯上者，鲜矣;不好犯上，而好作乱者，未之有也。可见，自古长幼有序、尊卑有别的阶级思想很强，而1989年《行政诉讼法》出台规定了民可以告官，人们在欣喜之余，仍存在不敢告、不会告的情况。同样，行政机关作为被告也需要一个渐进地适应过程。其次，从当时我国的国情来看，商品经济和民主政治不断发展，社会处于转型期。同时考虑到我国行政法制度起步较晚，不太完善，人民法院行政庭还不够健全，故留给行政机关一定的自由裁量权。最后，从我国的现实发展来看，2014年的《行政诉讼法》对1989年的《行政诉讼法》有多处修改，对合法性审查原则也有变动，但对其实质精神仍予以保留，足以看出我国的行政诉讼法可喜的发展以及立足国情的务实态度。

二、合法性审查原则的具体内容

合法性审查原则包括仅对被诉的行政行为进行审查，即审查对象是行政行为，以及仅就行政行为的合法性做出审查两方面内容，下文将分别予以探析。

1.合法性审查仅对被诉的行政行为进行审查

行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指以不特定的人或事为管理对象，制定

具有普遍约束力的规范性文件的行为;具体行政行为是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为。据《行政诉讼法》第二条，所称的行政行为，包括法律、法规、规章授权组织做出的行政行为，该行政行为理应包括具体行政行为与抽象行政行为。根据《立法法》及相关规定，抽象行政行为包括行政立法与制定其他规范性文件，行政立法又包括制定行政法规，部门规章与省市地方政府规章。但依据《行政诉讼法》第十三条和第五十三条，人民法院不受理公民、法人或其他组织提起的诉讼的范围包括行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。同时，人民法院审查的规范性文件中也不包含规章。从而得出结论，人民法院审查的抽象行政行为仅限于其他规范性文件。

由此观之，人民法院的司法审查是十分有限的，仅能对行政机关的具体行政行为以及部分抽象行政行为进行审查。较之前的《行政诉讼法》，现行《行政诉讼法》将“具体行政行为”中的“具体”二字去掉，仍有补充规定，虽然人民法院合法性审查的范围并未明显扩大，只是可审查部分的抽象行政行为，但足以看出司法审查制度的改进和完善。有学者认为，应废除行政诉讼的范围规定，将所有的行政行为都纳入受案范

围，使人民法院对行政机关依法行使行政职权实施全面审查和监督。笔者认为不妥，至少现阶段不合适，我国和西方国家国情不同，人们对所谓民主与自由的定义与追求程度也不相当，司法机关并不适合对行政机关进行全面审查。一方面，司法机关对行政机关内部事务不甚了解，而且行政机关独立行使其权利有一定的历史渊源，如果过度限制，可能会导致行政机关的权威性降低，不利于行政行为的实施，甚至不能维护正常稳定的社会秩序，违背了行政诉讼作为“解压阀”的初衷。另一方面，上层建筑均由经济基础来决定，我国应立足国情，求好求稳，而不能求快求量，司法审查制度的完善是一个循序渐进的过程，而不能一蹴而就。

2.合法性审查仅就行政行为的合法性进行审查

对于“合法性”，学界有两种观点。有的学者认为合法性包括两层含义:第一，行政行为应当符合法律的外在规定，即符合主体、权限、内容和程序等方面的规定，也就是形式合法;第二，行政行为应当符合法律规定的内在精神和要求，即符合法律的目的，考虑相关因素，符合公正法则等，也就是实质合法。也有学者认为合法性审查主要是审查具体行政行为是否违法的问题，对行政机关在自由裁量权范围和幅度内做出

的具体行政行为是否适当，一般不予审查。也可以说，人民法院对行政行为的合法性审查，就是指人民法院在行政审判中，原则上只对行政行为是否构成违法进行审查并做出判决，而不对行政行为是否合理做出判决。

笔者更赞同后一种观点，即对行政行为审查以合法性为原则，辅之以合理性审查的例外。原因有三:其一，人民法院对行政行为进行审查需要有一个明确的标准，而不能主观臆断，这也是《行政诉讼法》以事实为依据，以法律为准绳的要求。如果将实质合法也纳入合法性审查原则中，就会出现适用困难的情形，加之，我国并不承认判例的效力，很难形成符合法理的内在合法标准，这应该是我国更认可形式合法的重要原因之一。其二，我国的行政诉讼法起步晚，虽然国家大力发展，也取得了巨大进步，但其没有强大的历史渊源和认同观念作支撑，难免有局限性，我们也不能期待其一步到位。其三，单纯地从外在形式理解合法性，但对于行政处罚明显不当或行政行为涉及款额确定、认定确有错误的，人民法院可以予以变更。这是对行政机关自由裁量权的一定限制，在行政相对人利益明显受损时，司法机关可在合理性的范围内对行政行为进行审查。这一作为例外的合理性审查是对

合法性审查的有效补充，有利于更好地保护处于弱势地位的当事人的权益，此规定并不违反合法性审查的原则，相反，其更加确定了我国现行《行政诉讼法》所规定的合法性审查主要是外部的合法性。

所以，行政合法性审查原则，应在机械的法条层面向更高层面的合法性审查方向发展，行政行为的合法性，首先应理解为符合法律、法规中的具体条款，其次，也要符合行政法的一般法律原则。法律原则是法的广义范畴的一部分，合法性应当包括合乎法律原则。这一规定，从一方面可以理解为对所有行政行为都需要适用的禁止滥用职权原则，它包括禁止行政机关在做出行政行为时，任意或恣意地行使职权，也包括禁止行政机关不合比例地行使职权。这一原则在某一角度和英国行政法上的“合理性原则”、德国行政法的“比例原则”及美国行政法上的“禁止专横、任性、滥用自由裁量权原则”有很多相似点。

综上所述，新法将“具体行政行为”改为“行政行为”，为其受案范围去除了法律障碍，可见，减政放权已是大势所趋。如政府及其部门制定的规范性文件不合法，公民、法人或者其组织提起诉讼时，就可以审查该规范性文件，这些都将遏制某些规范性文件对赋予公民的固有权利等方面的限制和剥夺。所以，这一