关于征收道路拥堵费的思考

关于征收道路拥堵费的思考

□吴艳

【摘要】随着城市的快速发展和居民生活水平的不断提高，城市尤其是大中城市的道路建设日益面临交通拥堵等问题和挑战。针对道路拥堵这一现象，有关城市提出了道路拥堵收费的做法。在国际上，道路拥堵费的实施在部分国家和城市的发展中取得了良好的成效，但在我国，实施道路拥堵费虽然能对城市交通与环境起到一定的积极作用，但它的真正实施却面临着不少困难，以上海为例，包括市民对于实施道路拥堵费的负面态度，关于实施道路拥堵费可行性问题的讨论，以及除实施拥堵费外其它能够缓建交通压力的措施等等。因此，道路拥堵费的实施是需要认真思考和探讨的城市管理课题。

【关键词】道路拥堵费；道路建设；城市管理

【作者简介】吴艳（1980 ），女，江苏常熟人，上海交通大学国际与公共事务学院2009级MPA研究生

一、道路拥堵费的征收概述

随着国家综合国力的稳步上升，我国各地呈现出蒸蒸日上的繁荣景象。但是伴随着国家的快速发展，我国走在经济发展最前列的一些大都市也开始面临各种各样的问题和挑战，比如城市建设、道路建设、环境管理、人文管理等方面涌现出来的“疑难杂症”，城市的发展健康与否和这些要素息息相关。在我国一些大城市如上海、北京、广州、南京、杭州等地的城市管理中，逐渐形成了“道路拥堵费”这一概念。

2009年7月下旬，《广州市城市交通改善实施方案》历时三年规划，终于获得全国专家评审通过，30日广州市市政部

理时存在的法律法规是法律适用的基本原则之一。这也是最高人民法院制定的司法解释适用时应当遵循的基本原则，对此在2000年12月13日施行的《最高人民法院关于适用（中华人民共和国担保法）若干问题的解释》第一百三十三条第一款有明确的规定。但司法解释在适用行为发生法适用原则是有例外的，这就是司法解释适用的有限溯及既往原则和新司法解释优于旧司法解释的原则。

法律、法规都有明确的生效时间，并遵循法不溯及既往的原则，对发生于其生效之前的法律行为一般不予适用，例外情形实属少见。因此，担保纠纷案件一般只能适用行为发生时既有的法律、法规，在行为发生之后生效的法律、法规不得适用。但司法解释则并不完全如此，对发生在其公布实施之前的案件也可以适用（司法解释有相反规定的除外），这即是司法解释的溯及既往的效力。司法解释溯及既往的效力基础在于司法解释是对法律的解释，是法律规定本身应有之义，在其公布之前视为法律的内容已经存在。但司法解释溯及既往的效力是有限的，它对公布之前的案件的适用也仅限于对司法解释实施之前，其所依据的法律、法规生效之后的相关案件。另外，按照一般的原则，司法解释对其施行时人民法院已经终审的案件不再适用，即对再审的案件不适用。

司法解释也应当遵循新司法解释优于旧司法解释的原则。当最高人民法院对同一行为依据相同的法律、法规的规定先后做出有多个司法解释，各司法解释均可以适用于该案件时，那么应当优先适用最新的司法解释。2000年担保法解释第一百三十四条规定，“最高人民法院在担保法施行以前作出的有关担保问题的司法解释与担保法和本解释相抵触的，不再适用。”

五、保证责任方式认定的规则

司法实践中对担保法实施之前的保证责任方式的认定，也形成了两种主要观点。

第一种观点认为在担保法实施之前，法律与司法解释未规定一般保证、连带责任保证与代为履行和赔偿责任并用，如果合同中对保证责任方式没有约定或者约定不明的，应当认为非连带责任保证。

第二种观点认为，担保法之前的法律与司法解释没有明确规定一般保证与连带责任保证，对保证责任方式的认定应参照《担保法》的有关规定，区分一般保证与连带责任保证，而不应将保证方式分为代为履行、赔偿责任和连带责任保证。《担保法》实施之前，对保证责任方式没有约定或者约定不明的，视为一般保证；在《担保法》；实施之后对保证责任方式没有约定或者约定不明的，视为连带责任保证。

批复规定，担保法生效之前订立的保证合同中对保证责任方式没有约定或者约定不明的，应当认定为一般保证。保证合同中明确约定保证人在被保证人不履行债务时承担保证责任，且根据当事人订立合同的本意推定不出为一般保证责任的，视为连带责任保证。

【参考文献】

1．费安玲．比较担保法［M］．北京：中国政法大学出版社，2004 2．唐德华，曹守晔，于新年编著．最新担保法条文释义［M］．北京：人民法院出版社，1995

3．肖兰．并存的保证和物的担保之责任承担序位［N］．人民法院报

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门透露，这项方案正在抓紧形成最终报告，一旦被广州市政府批准，广州将成为全国第一个收取道路拥堵费的城市。与广州一样有征收拥堵费意愿的城市还有上海、北京、杭州、南京等，这些城市的政府部门都曾经释放出收取拥堵费的信息，以试探公众的反应。针对因道路拥堵而增加道路拥堵费一事，本文想表达一些观点和看法。

所谓道路拥堵费，是指在交通拥挤时段对部分区域道路使用者收取的一定费用。其本质上是一种交通需求管理的经济手段，目的是利用价格机制来限制城市道路高峰期的车流密度，达到缓解城市交通拥挤的目的，提高整个城市交通的运营效率。

道路拥堵费在世界上的其他一些国家和城市，如新加坡、英国伦敦、瑞典斯德哥尔摩、挪威奥斯陆和特隆赫姆、美国加州及纽约都有应用，道路拥堵费的实施除了缓减道路交通压力之外，在环境控制、市民出行习惯、城市电子化发展等发面均获得了良好的成效。例如英国伦敦，在实施道路拥堵费这项政策后，40多万伦敦人放弃了私家轿车而改乘公共交通工具。收费时段内，伦敦市中心交通堵塞现象下降了30%。相反，伦敦地区的自行车、电动脚踏车的数量增长了20%。每天高峰时，乘坐公共汽车去伦敦市中心的人增长了47%。伦敦主干道上的车流速度也从每小时2．9英里提升到7．4英里，市中心区的交通拥挤现象得到了有效缓解。2003、2004年收费区域内的交通拥堵比定价政策执行前的最拥堵时减少30%，2005年减少22%，中心区内通向收费区域的路段拥堵现象也得到相应程度的缓解。

在我国，实施道路拥堵费同样也能对城市交通与环境起到一定的积极作用。以上海为例，过去的几年里，针对上海交通拥堵问题，上海市政府投入了大量资金用于道路建设，目前已形成由内环、中环、外环、南北高架构成的一个空中交通网；此外，政府还大量投入资金用于建设轨道交通，目前在上海正常运行的轨道线路已达10余条，上海也成为国内交通最为发达的城市之一。但是，随着外来人口的不断涌入，上海的居住人口每年都在剧增，每天一到上下班高峰时段就有大量车辆涌入市区繁华路段，导致道路拥堵现象的频繁上演，同时也造成了空气污染、噪声污染等问题。如果实施道路拥堵费的话，笔者认为这至少在一定程度上能够影响开车族将私家车作为首要出行工具的选择，这也将在缓减城市交通压力、改善城市空气质量等方面起到一定的积极作用。因此从理论上来讲，道路拥堵费的实施还是存在其一定合理性的。

二、实施道路拥堵费征收面临的挑战

（一）征收中的民意问题。以上海为例。上海市民目前对实施道路拥堵费大多持反对态度，因为这无疑又将增加上海市民的一项支出。从之前提到的几个实施道路拥堵费的国外大都市来看，上海市民的幸福感并没有那些城市的市民高，而市民的幸福感主要来源于财政收入、工作强度以及私人时间等几个方面。目前在上海很明显存在着大量买得起车却开不起车的情况，原因就在于上海市民每年都面临着固定车辆税收、不断上升的油价、市区昂贵的停车费等问题的困扰。不少市民曾明确提出疑问：政府为何不严格控制买车，或者在买车时就把税收加进去，而是在买车之后不断增加税收？很明显这关系到城市的财政收入，政府只能变相地通过增加税收把这些压力分摊到市民身上。在此背景下，广大有车市民对道路拥堵费的排斥程度也就可想而知。

（二）征收的可行性问题。仍以上海为例。首先，本文认为，觉得政府最应该做的是提供一个人们愿意选择、能够替代开车出入的高效率的公共交通方式。这就需要政府根据目前出行时的“汽车、自行车、行人”三足鼎立的地面状况，在发展公共交通、加强城市规划及道路建设等方面作出努力，大力发展地铁建设和快速公交系统；其次，必须合理分配主城区的道路资源，改善交叉路口的通行瓶颈，建立快速及时的交通信息预报系统；再次，必须加强对于公车的管理和限制。实施道路拥堵费将会带来一个新的问题：由于公车不收拥堵费，这将成为公车的特权，因此企事业单位的公车将会大量增加，到时还是会造成相当程度的道路拥堵。可见，实施道路拥挤费并不能从根本上缓解交通拥堵现象。

（三）道路拥堵收费的措施问题。正所谓治标要治本，道路拥堵收费最终想要解决的是城市拥堵问题，而我们细细琢磨不难发现，城市拥堵的起因不仅仅只是由于车辆多，还有很多其他的因素。比如市区部分道路因质量问题或长期修路等缘故，导致车辆经过此路段时必须慢行或者绕道；部分狭小道路红绿灯指示不明确导致道路拥堵；不少路口存在行人、自行车以及摩托车抢道占道而严重影响了道路安全；重要路口、隧道内事故处理体系的不完善等等。要处理好这些长期存在或逐渐涌现的问题，政府各部门之间需要进一步加强统筹协作，形成一套联动性的应对体系。例如，针对道路质量问题应责令相关道路建设部门及时进行修补解决；针对狭小路段应尽快完成交通警示设施的安装；针对车流量庞大的路口除增设指示标志外，在高峰时段还应加强交通疏导的力度；同时，对于拥堵路段电子处理系统的设置也是需要不断完善的技术问题。

此外，作为我国城市发展的“先头部队”，上海、北京、广州等大城市的所有城市管理模式都被全世界关注着，实施道路拥堵费后对城市交通产生的实际效果以及道路拥堵费能否成为市政府财政新收入的评判将成为衡量城市发展程度的一个重要因素。

总而言之，合理有效地实施道路拥堵费有利于解决城市拥堵问题，带来一定的正面影响；但是道路拥堵费的实施有其局限性，其本身也并非万能之举。因此，缓建交通拥堵、推进城市道路建设不是单纯通过征收道路拥堵费所能实现的，道路拥堵收费政策是一个值得认真思考和研究的城市管理课题。

【参考文献】

1．王炜．解决大城市交通问题的又一良方———评析伦敦实施道路拥挤收费［J］．上海综合经济，2002

2．黄海军．拥挤道路收费的研究进展和实践难题［J］．中国科学基金，2003

3．马祖琦．伦敦中心区“交通拥堵收费政策”———背景、经验与启示［J］．国外城市规划，2004

4．戴东昌，蔡建华．国外解决城市交通拥挤问题的对策［J］．求是，2004

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