关于国企分类的政策研究-

关于子公司分类的政策研究

随着国资委对于央企国企分类监管政策的出炉，地方投融资平台也效仿相继推出了一系列针对下属子公司的分类办法。在当前国有企业改革中，认识和把握国有企业的正确分类尤为重要，它是我们明确国企功能定位、确定改革目标和方法、调整国有经济整体布局的前提和基础。原有的混合考核体系比较混乱，不能有效的根据国企或子公司性质制定考核指标，容易造成不公平性，经营目标多重性、产权责任主体模糊性、经理人行政任命制、对行政资源的依赖性、内部体制机制不完善等，而解决这些问题的前提与核心，就是要明确国企的类型和定位。

一、国资委监管下的国企分类分析及实例

国资委出来了一系列关于国企的分类和监管措施，提出监管部门可能将按照功能把现有国企划分为四类：第一类是纯公益类企业，包括军工、粮盐等国企，它们的主要目的是服务社会；第二类是纯市场类企业，包括汽车、电子等国企，它们的主要目的是盈利；介于这二者之间又可分为两类，一类以公益为主、市场为辅，如石油、电信等企业，另一类则是以市场为主、公益为辅。由国资委的分类办法可以看出，这种分类办法主要是为了理清国资委下属国企或央企的主要职责，这种分类一出现就引发了巨大的分歧，分歧者认为这种分类看似是把国企的“公益性”功能和“商业性”隔离开了，但本质上仍然无法隔离国企先天性的角色冲突。无论何种国企，只要产权归属于国家，就要接受国家意志对其的支配，而国家意志又永远包含非商业性考量，就必然会带有“公益性”功能，只不过不同的国企会有多寡之分。另外，“公益企业”只是相对于“私有企业”而言，并不与“竞争企业”相对应，即“公益性国企”和“竞争性国企”两分法存在逻辑上的混淆。而且用“公益性国企”提法也有掩饰“垄断性国企”之嫌。

尽管各方对用什么标准进行国企分类监管存在分歧，但都认为推进分类监管势在必行。目前，国企定位的不明确性，导致国企“里外不是人”。在国内经营时，挣钱也挨骂、不挣钱更挨骂；在国外投资时，往往遭遇歧视、遭到审查。由于目前的国资管理机构职权过于集中，往往模糊了出资人职责、

政府监管和行业管理等界线，加上服务型政府职能的不到位，习惯地沿用过去政府直接对国企进行监管，甚至直接管到企业内部的“人”和经营活动中的“事”，使国企治理机构形同虚设，国企难以成为市场竞争中的主体。

近期上海市政协委员、上海市国资委副主任林益彬表示，目前对上海市国企的分类已经完成。林益彬介绍，分下来的大概情况是，上海国企中，竞争类的企业比重最大，公共服务类的比较少。按“上海国资国企改革20条”

所述，上海国企将分为三类：竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，努力成为国际国内同行业中最具活力和影响力的企业；功能性企业，以完成战略任务或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标，引入社会评价。林益彬称，针对这三类国企，将会有具体的监管办法，目前正在酝酿中，“包括公司治理结构方面，考核导向方面，不同类的企业并不同。”据悉，诸如上汽集团、上海电气集团、上海良友集团、百联集团等，都归于竞争类企业。上海申迪集团、上海申虹公司等归于功能类企业，而诸如申能集团、上海交运集团等，则是公共服务类企业。一名国资人士表示，今后不同类的企业，薪酬的设计也不一样。功能类的和公共服务类的企业，和竞争类的企业设计得肯定不一样。竞争类的企业是以市场为导向的，企业有多少增长，薪酬就应该有考虑。但功能类和公共服务类企业，并不以市场为导向。

二、投融资平台下的子公司分类分析

虽然各地国资委对于下属国企分类政策中并没有涉及到投融资平台对于子公司分类监管的问题，各地国企在自己的理解下随之效仿提出了一些针对下属子公司的全新分类监管措施。

近年来，各地投融资平台资产规模的不断增长及下属子公司经营多元化，大部分投融资平台会根据业务属性和经营范围将下属子公司分为几大板块，例如地产板块，类金融板块等等，这样的分法会很少考虑到各个板块中子公司所承担的政府任务和市场经营任务的属性区分。而根据国资委的分类，将

下属子公司分为纯公益类、纯市场类以及混合类三类，这样就很少考虑到子公司所处的行业特性。

综上所述，投融资平台下的子公司分类仅仅是一个整体定位，响应国资委的号召，而更多的实际价值在于对子公司分类后的考核指标和权重的制订。

所以，我们认为，投融资平台下的子公司可以根据国资委对于国企分类监管的相关政策措施分为公益类、市场类和混合类，但是在考核指标中需要设定与子公司行业相关的具体指标，并调整相关指标权重，以达到公平公正监管考核的目的。

三、子公司分类对子公司分类考核的作用及实例分析

考核作为一种管理手段,对企业的发展具有重要的导向功能。长期以来,政府对国有企业的考核着重其经济功能,主要的考核指标为利润、税收、资产、销售收人等反映企业经济效益的指标。随着社会主义市场经济的发展,国有企业的功能正在发生重大变化,呈现出多样性。因此,对国有企业的考核应以功能为主,实行分类考核。

当前国资委在对国企进行分类后的下一步将实施不同的考核监管体系。

分类完成后，政策性业务较重的企业，基本指标的考核权重可以适当下浮。

政策性业务较重的企业，原则上可将政策性业务作为分类指标纳入考核。同时在保证国有资本保值增值的前提下，针对不同类型的企业和不同发展阶段，确定不同的考核目标。

各地国资委已相继出台了相应下属国有企业负责人年度经营业绩考核的暂行办法。以无锡国资委为例，无锡在2012年下发的《无锡市市属国有企业负责人年度经营业绩考核暂行办法》中提出将下属国有企业分为产品经营及市场竞争型企业、城市资源开发、基础设施建设与公共服务类企业，在考核指标中分为基本指标和分类指标，基本指标包括利润总额、净资产收益率和EVA，分类指标中包括政府工作指标和综合经济指标，通过综合经济指标中的各个细分指标权重来区分承担不同政府任务和市场经营任务的国企。

我们认为，投融资平台在考核下属子公司时可以充分借鉴无锡市国资委的方案并加以优化，在指标中充分考虑子公司行业的特殊性，加入相应的行业特