从西方公共财政理论

从西方公共财政理论看宁夏的财政供给改革2001-00-00石涛王先礼社会主义市场经济体制的初步确立，客观上要求各级政府建立与之相适应的公共财政体制。

宁夏现行的财政供给体制仍保留着计划经济条件下形成的许多弊端，诸如事权不清，政企不分，职能混淆；财政支出集中度高，“越位”与“缺位”现象并存；支出范围不合理，政府承担了许多本应由个人、企业、社会承担的责任。

等等。

财政开支负担日益沉重，使政府在管理社会和调节经济运行的过程中捉襟见时。

因此，借鉴西方公共财政理论，结合宁夏实际，着手建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政供给体制势在必行。

一、落后地区更需要建立公共财政目前，宁夏有一些同志认为，在经济落后地区谈论公共财政为时过早。

这种观点忽视了建立公共财政所需要的经济基础和现实的必要性，宁夏、虽然是经济落后地区，但是已经具备了建立公共财政的经济基础，这就是经过20多年的、改革开放，宁夏已经建立起社会主义市场经济的基本框架。

随着现代化进程的不断深入，现实生活越未越强烈地要求尽快建立公共财政体制。

西方经济学认为，市场经济是公共财政存在的前提，公共产品是公共财政的基石。

在宁夏的社会经济生活中，企业是为社会提供商品的主体，它们通过市场来解决生产什么、如何生产和为谁生产的问题。

由于企业经营的利益约束。

已不可能再像计划经济条件下，由企业无偿承担为社会提供公共产品，满足社会公共需要的职能。

这一职能理所当然地落到政府肩上。

与私人产品相比，公共产品具有效用的非分割性、使用的非排他性以及消费的非竞争性，只能由政府运用财政手段来提供，而非由市场提供，建立公共财政体制，就是建立以提供公共产品。

满足社会共同需要为目标的财政。

它是在市场经济条件下，国家或政府介入公共领域、实现公共政策目标的工具。

政府运用公共财政，不断地“进入”或“退出”市场难以发挥作用或市场效率不高的公共领域，以解决“市场失灵”问题，从而提高社会资源的配置效率。

很显然，公共财政体制和市场经济体制是相伴而生的，前看同时又是后者的重要组成部分。

社会主义市场经济体制的初步建立，就为公共财政体制提供了前提和基础。

因而，现在的问题是建立什么样的公共财政体制，而不是能不能建立公共财政体制。

不仅如此，我们在讨论建立公共财政体制的问题时，决不能将其看作只是一个财政体制改革的局部问题，更为重要的是，我们还应该将其看作是从根本上解决宁夏经济发展进程中的一些深层次问题的切入点，是能不能真正建立起完善的社会主义市场经济体制，能否使政府和市场“两只手”在资源配置过程中协调动作的关键问题：我们应当从这一高度来认识建立公共财政的现实必要性。

宁夏的现行财政体制总体上落后于市场经济发展的需要，财政供给覆盖面太宽的问题基本上没有解决。

目前的财政紧张状况，与政企不分、政事不分，政府包揽事权过多是紧密相联的。

许多应由市场提供和社会负担的商品和服分比如各类社会中介机构、报社、出版社、学会、文艺团体、义务教育、应用性研究以及国有企业的经营性亏损、一些生产性项目的投资等，目前仍需要由财政供给或补助，造成财政供给严重“越位”。

这一方面挤占了稀缺的财政资源，妨碍了市场自我调节作用的发挥；另一方面由于领导“心太软”，不敢或不愿采取果断的“短奶”措施，迟滞了政府职能转换，影响了国有企业改革的深化和社会中介机构的发育成长，并造就了万众瞩目“吃财政饭”、“等、靠、要”思想根深蒂固的社会心理状态，这是宁夏市场机制发育迟缓的深层次原因。

由于财政职能“越位”和财政资源的稀缺性，使得一些本应由财政供给的领域，却不得不转嫁给社会和个人，出现财政供给的“缺位”，比如需要由政府提供支持的基础科研、社会保障、环境保护和文物保护等社会公益事业，比较普遍地存在着财政资金短缺问题。

特别是社会保障，它是现代社会实现社会公平的基本内容，也是现代市场经济发展的“内在稳定器”，具有十分重要的地位。

西方发达国家的财政支出中，社会保障和福利支出一般占到30一50%，发展中国家也占到20％，而宁夏在这方面的支出还不到2%。

由于财政供给不到位或不完全到位，使政府难以充分发挥宏观调控职能，弥补“市场失灵”缺陷，严重影响了经济与社会的协调发展，同时也给得不到政府“公共产品”的企业增加了社会负担，不利于现代企业制度的建立和实现公平竞争。

很显然，要解决上述问题，必须触及和克服现行财政体制中与市场经济体制相悖的东西，那些带有浓厚的计划经济色彩、从深层次影响着经济社会发展的弊端。

如果仍然只是对现行财政体制修修补补，不动大手术，不通过建立公共财政体制，明确哪些是需要财政供给的“纯公共产品”和”混合性公共产品”，哪些是需要市场提供的私人产品，宁夏的财政运转和经济运行终将难以摆脱尴尬局面。

二、宁夏公共财政供给范围的确定界定宁夏公共财政的供给范围，一要“宽”，二要“窄”。

“宽”是指从政府的职能范围看，宁夏公共财政的供给范围应当比发达地区宽一些。

政府职能决定财政职能，市场与政府在社会经济调节中的分工格局决定公共财政的供给范围和领域。

由于市场经济的发展水平不同，市场机制配置社会资源的有效范围自然不一样，从而需要政府调节的公共领域也不尽相同。

宁夏既是少数民族地区，又是发展落后地区，市场经济体制的基本框架刚刚确立，政府不仅要解决市场失灵问题，而且要担负起支持民族地区经济、文化、科技、教育发展，控制人口，扶贫济困，缓解经济社会落后的反差效应等任务。

因此，宁夏政府职能的范围以及由此决定的公共财政供给范围，应当比西方公共财政理论所界定的范围要宽一些。

宁夏政府职能涉及的公共领域大致包含五个方面（见附表）。

国家安全、公共秩序和公共工程等公共领域，是市场经济各个发展阶段所共有的现象，是共性。

我国是发展中大国，一方面，由于市场经济发展水平和市场发育程度供公共产品。

此外，宁夏作为少数民族地区，由于自然历史等方面的原因，经济文化落后，贫困面大，与东中部省市之间存在着相当大的发展差距，反差效应引致的人才外流，经济发展中的科技贡献率低下等问题十分突出。

这些问题依靠市场来解决，不仅解决不了。

反而有可能加剧，宁夏要实现地区经济、文化的繁荣。

财政担负的职责比发达地区多一些是十分自然的事情。

“窄”是指为了实现上述“宽”的要求，必须清理和缩小财政现有供给范围，这是宁夏建立公共财政体制的首要目标。

事权太于财权，事权过多与财力不足的矛盾，是宁夏现行财政供给体制中最突出的问题。

产生这一问题的原因，主要是政府职能转变严重滞后于市场经济发展的要求，在确定财政供给范围时，不能科学认识国民收入再分配和社会资源优化配置的关系、政府直接投资与利用财政供给间接调控市场的关系，不能正确区分私人产品与公共产品、“混合性公共产品”与“纯公共产品”，从而使现行财政供给体制基本上仍囿于传统的事权不清、集中度高、包揽过多的财政供给模式，使得财政供给范围难以缩减，公共产品供给效率难以提高，财政运转困难重重。

我们应当通过建立公共财政，依据公共产品理论，明确划分“公共产品”与“私人产品”、“纯公共产品”与“混合性公共产品”的界限和范围，将本应由市场提供的产品和服务从财政供给范围中剥离出来，从而大幅度缩减财政供给范围，提高有限财力的供给效率。

以庇古、维克塞尔和林达尔等为代表的一批西方经济学家，都曾比较系统地分析过“私人产品”、“纯公共产品”和“混合性公共产品”的区别问题，以及政府供给公共产品的方式和效率问题，他们认为，对于行政管理、公检法司、抚恤和社会福利救济等“纯公共产品”的供给，政府应全额负担，不能转嫁给社会和个人；对于教育、社会保障、公共卫生、环境保护、广播电影电视等“混合性公共产品”，因其具有一定的私人性和市场可配置性，政府不必承担其全部资金的供给。

对其具有社会效益的方面由政府承担，实行所谓的“最低保障原则”；对于供水、供电、供暖、污染治理、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公益企业因其在一定程序上属于“混合性公共产品”，其公共支出供给方式应实行以市场为主、政府资助的原则。

英国曾是国有经济比重较高的西方国家之一，从70年代以来，英国实行的投融资改革，就集中体现了公共财政的特点，英国的改革模式是，对一般公益性项目如学校、医院、体育设施、公园、博物馆等的投资，采取自由竞争方式，经政府招标签约后，由私人企业出资建设和运营管理，政府实行特许权项目管理，给出资企业一定的收费权；对于基础产业如隧道、铁路等，政府在建设初期提供部分资金，以支持项目启动，或由私企业通过举债融资建设，建成后政府适当出资帮助还本付息；对于高速公路、监狱等纯粹为社会服务、不能或难以收回投资的项目，则实行私人企业出资建设和运营管理，政府向投资者购买服务的方法。

西方国家关于公共产品的划分及供给方法的理论和实践，对于缩减宁夏公共产品的供给范围，提高供给效率并相应提高供给能力具有重要的借鉴意义。

宁夏地方性的基础设施、基础产业、环境保护、城市公共工程等项目的建设，完全可以通过政府和市场“两只手”来完成，并且有可能主要依靠市场这只手来完成，政府所要做的就是搞好规划、项目管理或监督、适当地给予财政资助或补贴等。

从某种程度讲，宁夏建立公共财政体制首先要解决的问题就是，如何吸引民间资本参与“混合公共产品”的生产，以缩减供给公共产品的范围，从而提高供给效率。

此外，在确定宁夏公共财政供给范围时、还应正确处理好中央财政供给与地方财政供给的协调问题。

根据现代财政理论和西方国家的经验，地方财政供给的目标和侧重点不同于中央财政。

中央财政提供的公共产品，受益者是全国的企业和公众，诸如交通干线网、重大水利项目、信息网络、环境保护、生态重建等。

将是中央财政供给的重点。

而为某一地区的企业和公众服务的公共产品的供给，如调整和优化地区经济结构，提高企业的科技水平和市场竞争能力、创建人才、技术、资金流入机制，为外商提供良好的投资软环境等，则应当主要依靠地方财政来承担。

但是，对于落后地区，由于其基础薄弱、财力有限，中央财政应当通过加大转移支付力度给予支持。

鉴此，宁夏地方财政应找准与中央财政的最佳结合点，量人而出，合理界定地方财政供给的范围和领域，尽可能地减少一些“配套项目, 把有限的财政资金切实用在当前急需解决的问题上，真正提高财政供给的社会效益。

三、宁夏建立公共财政供给体制需要首先解决的几个问题从宁夏经济社会发展的实际出发，我们积极学习和借鉴西方公共财政理论，坚持政企分开、政事分开。

在保障政权建设、基础教育、社会保障、生态环境、基础设施等重点领域供给的前提下，积极吸引民间资本投入“混合性公共产品”的生产领域，以此构建宁夏的公共财政供给体制。

当前，首先需要解决好以下几个问题:（一）在确保政权机构正常运转的前提下，精简机构，压缩行政经费。

确保政权机构为社会提供必要的公共产品，是财政最初始最基本的目的和最首要的任务。