我国排污权交易制度

浅析我国排污权交易制度

摘要：排污权交易制度是一项环境保护政策，兼具提高管理效率和降低治污成本的特点。目前，我国正在实施的排污权交易制度均以试点形式存在，尚未制定全国统一性的法律文件。从建立排污权交易制度的必要性入手，阐明了排污权的性质和实践状况，分析了排污权交易制度的实施条件，重点论述了排污权交易制度的总体构建。

关键词：总量控制；排污权初始分配；排污权交易；环境容量中图分类号：d922.68 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）04-0126-02

一、排污权交易制度概述

排污权一词以经济学中的“产权”学说为原型，历经经济学、法学、环境保护领域的长期实践最终演化而来。排污是一种权利，环境是人类的共同财富，它属于全民共有的权利。而具体到某一个国家，则应为该国全体国民共同享有，由国家统一管理，排污者可以通过特定的程序获得排污资格。根据排污权交易理论和实际操作中排污权的行使方式分析，“排污权的法律属性可以界定为行政许可性权利”[1]。

排污权交易制度是政府为履行控制污染职能而采用的一项环境保护措施。不仅可以调动排污者减排的积极性，提高治污效率，而且能够节约整个社会的治污成本。排污权交易制度在控制环境污染方面兼有环境质量保障和成本效率的特点，成为当前备受各国关注

的环境经济政策[2]。

二、排污权交易国内外实践

（一）国外的排污权交易实践

1972年，美国在世界八大公害事件的影响下，为了保护环境出台了排污总量控制政策，这成为排污权交易制度的前奏。1990年美国通过的《清洁空气法》修正案。规定了排污权交易制度，将二氧化硫排放量纳入酸雨控制计划，同时还进行了氮氧化物的排放权交易，水污染物排放权交易，锌、铅等重金属污染物排放权交易的探索并取得良好效果。而后，一些发达国家纷纷借鉴。有些国家建立了排污权交易制度，例如，澳大利亚为防治水污染，模拟排污权交易模式进行了盐度交易计划和磷的排放权交易；还有些国家，如加拿大和德国，这些国家虽尚未建立排污权交易制度，但允许在排污者之间流转污染物排放指标或者出台与总量控制政策相仿的环境保护政策。

（二）我国的排污权交易实践

上世纪80年代，我国在一些污染较重的城市（如包头、太原）和沿海较发达的地区（如天津、上海），在环境保护工作中引入总量控制理论并设立了排污权交易试点，但没有出现成功交易的案例。90年代初，上海闵行区为治理水污染而进行的化学需氧量排污权交易较为成功，为我国的排污权交易开了个好彩头。在我国第十个五年计划期间，环境保护政策发生变化：抛弃了长期以来实行的浓度控制政策，正式确立了总量控制制度。这为我国推广排污权交

易制度提供了坚实的政策保障。值得一提的是，江苏省、上海市等多个试点地区结合排污权交易的实践情况，已经颁布了地方性法规和政府规章。另外还有一些地区还建立了排污权交易的专门服务管理机构。

三、排污权交易制度的实施条件

（一）经济条件

经济因素是制约我国排污权交易制度能否推广的重要瓶颈。如果经济基础薄弱，排污者之间边际治理成本的差异性便不明显，会导致在交易实践中排污权供需主体无法保证，最终正常运作的排污权交易市场也难以形成。这就是为什么排污权交易制度最早产生于美国并且在一些发达国家首先推广，为什么我国排污权交易试点多而交易少，在实施的地域范围上，沿海地区强于内地的根本原因。

（二）技术条件

污染物总量控制是排污权交易制度的前提，环境容量的确定对排污权交易能否顺利进行至关重要。实践中，确定环境中可容纳污染物的总量，必须经历长期、精确的计算过程，也就是解决“总量控制”中的“总量是多少”的问题[3]；在排污权初始分配环节中，需要测定排污者污染物的允许排放量，据此来实现排污权的初始分配，如果测定结果存在偏差则不能实现公平分配。

（三）法律条件

排污权交易制度需要以法的形式加以规定，使其制度化、明确化，进而为排污权交易参与者的活动提供依据。我国的环境保护政

策经历了一个从浓度控制到总量控制的过程。实践证明，浓度控制因不能约束污染物排放总量而具有片面性，相反，总量控制与现阶段我国经济发展状况相适应，从长远看，该项政策具有广阔的发展空间，污染控制政策必须从“浓度控制”转到“总量控制”上来[4]，有必要将总量控制政策的基本内容写入法律，也有必要将排污权交易的整个流程以及在流程中涉及的参与者的职责、权利、义务等写入法律。

四、排污权交易制度的总体构建

建立一套完备的排污权交易制度是排污权交易市场形成的理论基础，同时也是排污权交易顺利进行的制度保障。

（一）污染物总量的确定

环境保护部门对污染物的排放总量进行控制是实施排污权交易制度的前提。在排污权交易实践中，对排污总量的确定主要有两种方式。第一种是行政计划总量，即根据某一阶段的经济发展状况以及环境的现状制定排污总量目标。这种方式由政府主导，充分体现政府对环境保护的管理职能。但不足之处在于不能调动排污者污染减排的积极性，用于改善环境质量的成本过大；第二种是环境容量总量，即通过测量得到某一区域环境所能容纳的污染物总量，即该区域环境可以承受的污染物的最大限度。运用这种方式关键是要建立某一区域各种污染物环境容量的标准数据库，这对于检测技术的要求较高。现阶段出于技术因素考量，各地确定区域排污总量仍以行政计划总量为主，但可以在经济、技术水平较高的市县建立环境

容量方式的试点。

（二）初始排污权的分配

排污是一种权利，但是这种权利是有限的，排污者想排污，就必须事先确定允许排污者排放污染物的总量。在实践中，不同行业的确定标准不一，其中可以作为参考的有环境影响报告、限期治理、建设项目等验收报告的数据资料。以初始排污权分配方式是否有偿为标准，可以将其分为无偿分配和有偿分配。其中有偿分配方式又可依是否以固定价格出售为标准，分为定价出售和拍卖。

1.无偿分配。指政府环境保护部门依照一定的标准将排污权指标分配给排污者。这种分配可以充分调动排污者污染减排的积极性，大面积推行排污权交易制度，提高减排效率，但是容易出现政府工作人员在行使分配职权时滥用权力而影响分配公平性的问题。

2.有偿分配。定价出售，指政府环境保护部门结合环境容量、排污者排放污染物的数量以及排污权交易市场上的需求状况，以某一固定价格将排污权指标分配给排污者。它的优点是能够公平地对待每一个排污者，防止“权力寻租”现象的出现；缺点是以固定的价格来分配排污权，容易使交易价格过于僵化，从而降低市场的调节作用。竞价拍卖，即将排污权出售给叫价较高的排污者。这种分配体现了市场机制公平竞争的特点；但在竞价中中小型企业相对于大型企业在资金上处于劣势，若未拍到一定数量的排污权，将会抑制他们的发展。

三种分配方式各有利弊，应综合考虑经济发展水平，行业类别，