公共政策可行性研究与政策执行力改进_杨妮娜

公共政策可行性研究与政策执行力改进

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杨妮娜

（吉林省委党校，吉林

长春

130012）

摘要：公共政策质量与政策执行力密切相关，政策本身的不完善是限制执行力提升的重要因素，而加强政策的可行性研究是提高政策质量的有效途径。政策的可行性研究应该包括政治、法律、组织、经济、技术等内容，当然，不可行性分析也是不可缺少的内容。在实际操作中还应警惕可行性分析的异化与具体政策制定环境的不同影响因素。本文以政策的可行性研究为着眼点，从政策质量提高的角度探讨政策执行力提升的路径。关键词：公共政策；可行性研究；执行力中图分类号：D630．1文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2011）01－0020－03收稿日期：2010－08－10

作者简介：杨妮娜（1980—），吉林长春人，吉林大学行政学院在读博士，吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部讲师，研究方向为政府管理创新、公共人力资源。

基金项目：本文系吉林省委党校（吉林省行政学院）重点课题“吉林省领导干部提高执行力问题研究”的阶段性成果，项目编号：20090110。

一、公共政策质量是影响政府执行力的重要因素公共政策本身的科学与否与政策执行的效果紧密相关。政府执行力之所以出问题，很重要的原因是政策本身不完善。高质量的公共政策具有合法性、合理性、明确性、协调性、稳定性、连续性、科学性、目标具有弹性、公共政策之间能够良性循环等特征。［1］尽管我国政府正在由经验型决策向科学化决策转轨，但现代化的政策体制并未完全确立，在一定程度上还存在因决策失误造成的损失、浪费和行政成本过高等现象；对一些重大决策还缺乏深入的调查、充分论证和可行性研究，执行这样的决策，不可避免会造成不应有的损失。有些部门还以政策的灵活性为理由，制定公共政策时主观臆断，使政策缺乏前瞻性。由于对政策效果没有较好的预期，导致了政策的低效或失效。因此，偏低的政策质量已经成为制约政府执行力的一个突出障碍。

公共政策是政府需要提供的重要公共产品，是评价政府绩效的重要变量，其质量是公共政策的生命。政策制定是政策运行过程中的首要环节，而确保制定的公共政策的质量则是公共政策执行的必要前提和重要基础。公共政策涉及政治、法律、组织、经济、技术、信息等内在和外在多种条件与资源，直接影响公共政策执行力的高低。公共政策的可行性高，公共政策本身就容易得到不同群体的认同，高质量的公共政策方案才能够连续、稳定地被执行，才有利于维护公共政策权威。如果决策者制定的解决问题的方案或发出的指令本身有误，执行力造成的负面效应就可能增大。政策执行中困扰政府多年的“上有政策，下有对策”的现象，很多时候是因为政策不具备可行性而使执行者不得不变通引起的。因此，只有保证政策具有可行性，具有较高的质量，才能使公众认同政策，公共政策才能得以顺利执行。

二、加强可行性分析是提高公共政策质量的有效途径

（一）加强可行性分析可以有效提高公共政策质量加强公共政策制定的可行性研究，是在制度环境难以迅速改变的条件下相对比较容易提高公共政策质量的途径。对一项政策进行可行性分析是指运用各种技术和方法对规范研究中所提出的方案进行考证，在客观现实的基础上分析决策是否可以实施，是否具备了条件和能力，确定决策实施后获得成功的可能性，以供决策者进行选择的过程。同时，针对决策成功的必要条件和不利因素进行的不可行性分析，通过各种手段否定政府决策的可行性来发现政府决策中存在的问题与缺陷也应包含在可行性分析之中。

当前，政府在进行政策可行性分析时往往不够充分或者说忽略了不可行性分析，这样，很容易因意外因素而导致决策的失败或错误。多数时候只是强调了可行的一面，这就自然会引导人们只考虑可行的、有利的条件，而忽略了不可行的、不利的条件。缺乏不可行性研究或对反对意见未给予足够的重视往往会导致重大的政策风险和投资风险，不仅会给国民经济发展和生态环境保护带来不利影响，也会给政府的权威性造成难以弥补的损失。

（二）可行性分析应包括不可行性分析部分

可行性分析中包含的不可行性分析内容可以有效防范低水平政策的出台。不可行性分析是指由政府组织和实施的、通过各种手段和方法，证明和发现政策存在的问题与缺陷，提供确切的事实和理论根据，从而否定政策和决策的可行性，作为政策可行的最重要的补充依据。［2］既然可行性研究是为公共政策决策者服务的，那么，就理应为决策者提供正反两方面的信息，这样才能做出正确的决策。我国每年都出台很多决策，但

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总有一些不能取得预想的效果，不是难以贯彻执行，就

是在贯彻中走样。究其原因，是在制定这些政策时缺乏

可行性分析和论证。公共政策的决策与建设项目决策

一样，都是事先策划，面对的都是变化莫测的未来环境

和众多的不确定因素，如果考虑不周，在执行过程中就

可能遇到问题。

可行与不可行是同一个矛盾的两个对立面，二者

缺一不可，互相依存。可行是相对不可行而言的，没有

不可行也就没有研究可行的必要了，反之亦然。［3］实际

上，需要进行可行性分析的不仅仅是大型项目，作为政

府指导或规范全社会和某个领域发展的重要工具——

—

影响较大的公共政策也需要进行可行性论证。笔者认

为，公共政策的影响范围远大于建设项目。如果一项决

策出现问题，其不良影响也远大于建设项目并直接影

响政府的威信。因此，领导干部在决策时必须谨慎，应

该在进行严格的可行性分析和论证、确认其可行之后

再出台。近几年，方案可行性论证环节逐渐被纳入决策

科学的视野，“未作可行性分析，不作决策决定”已成为

现代决策观的论点。作为避免决策失误的预防环节，方

案的可行性论证的优劣影响着决策质量的高低及决策

效果。

（三）警惕可行性分析的异化现象

在公共政策分析与制定的过程中，由于可行性分

析受各种影响政策制定主体的影响，可能出现政策的

可行性分析产生异化，出现项目管理中的“可行性分

析”变成“分析可行性”、“领导论证”或者“可批性论

证”等现象。

“可行性分析”变成“分析可行性”是指将可行性研

究与研究结论之间的关系倒置，使制定者的研究结论

在进行可行性研究之前就已经基本确定。但对于一项

政策来说，公共政策制定的过程面临着不同利益群体

的利益博弈，推动者早已把政策获得批准作为方向和

目标。在此前提下，可行性研究有可能成为支持者意向

的例行手续和罗列获得批准理由的官样文章，使可行

性研究流于形式，可行性分析可能从一种纯粹的技术

和管理方法蜕变为某些政府部门僵化的管理手段下的

形式性工具，沦为错综复杂的行政权力关系和经济利

益关系的载体和衍生物，而它作为科学决策依据的本

质反而逐渐淡化，这不仅与它实施的初衷相背离，而且

也失去了它本来的意义。公共政策实质上就是对社会

资源的配置和社会价值的分配。某一政策的推行势必

导致对有限的资源进行按计划分配。因此，政策得以实

现即意味着一些人获得相对短缺的资源并从中受益。

由于对权力的监督、纠错机制和责任追究机制的缺乏，

近些年出现了“可行性论证”变“可批性论证”，既使个

人获得“政绩”，又避免个人被追究责任，造成的损失要

国家来“埋单”等问题。同时，一些领导干部或根本就不

是专家的人员却被冠以专家之名成为论证主体，致使

可行性分析或是成为给政绩贴的“膏药”，或是为迎合

领导意志的走过场。一些时候虽然请的也是专家，但领

导意志统领论证过程，使得专家可行性论证成为对个

别领导的可行性唱和，使专家论证的权威性受到损害。

三、规范可行性分析内容，提升政策执行力

将可行性分析作为公共政策制定流程的必要步

骤，可以改进执行力。可行性分析的内容包括政治、法

律、组织、经济、技术等考察标准，要想使可行性分析能

够切实取得效果，必须要对政治可行性指标化。

（一）政治可行性

政治可行性是指从社会因素、政治因素的角度来

考虑方案的可行性。包括政策方案是否合乎社会的价

值观念、政治文化、宪政传统，出台的时机是否恰当等

等。简单地说，就是决策方案获取政治资源支持的程度

和对政治价值观的影响。政策本身即是通过各种政治

方法来调整各种政治力量之间的关系，并通过法律和

权力等政治系统来规约决策，但是，随着其规模的增大

和影响范围的扩大，政策涉及的关系和环节趋于复杂，

仅仅对其进行经济和技术上的可行性分析是远远不够

的，因而政治可行性分析就成为需要重点解决的问题。

政治可行性的衡量指标大致有以下四个：可接受

性、适当性、回应性和公正性。我们在对公共决策政治

可行性分析的时候，应当遵循将评价指标细化这样的

原则，具体的指标可以因具体情况不同而不同。接下来

再对具体的细化指标的权重进行分析。在现实中，很难

出现政治可行性四个指标同时达到最优的情况。例如：

尽管某个政策方案有很高的接受性但可能回应性较

差，因此，要确定几个指标在某一政策方案中的权重才

能使分析更加科学。

（二）法律可行性

法律可行性标准是指政策是否符合宪法、法律的

有关条款及其精神，政策在法律上是否具有可操作性。

具体来说，就是决策者制定的政策在内容上不能与既

定宪法和法律相抵触，必须合乎有关法律的原则及其

具体规定。为了确保所制定的政策在内容上的合法化，

决策者除了本身要认真将拟定的政策与相关法律或已

有政策进行对照分析外，甚至应考虑在决策程序中列

出专门的合法性审查程序，在政策制定过程中还应该

普遍重视专门的法制部门对拟定政策合法性问题的审

查作用。政策的合法化不仅涉及政策抉择的程序化和

一定情况下的政策法律化问题，而且在实质内容方面

也要合乎既定法律，如果仅有程序上的合法性而没有

实质内容上的合法性，那么，所谓的合法性也仅仅是徒

具形式。

（三）组织可行性

组织可行性标准是指组织能否在执行能力和工作

效率方面对政策的支持，保证政策方案能够贯彻实施，

实现决策意图。组织的行政可操作性标准是指在特定

的行政环境中实施既定的决策或规划到底有多大的可

能性，如工作人员的配备，劳务的支出，物资的需求，等

等。行政可行性指标可以避免政策执行时组织上的混

乱，使决策长期稳定地得到贯彻并最终实现决策目标。

评价一个方案组织可行性的高或低，主要有组织结构、

信息流、过程控制、财政支持和人员能力等因素。制定杨妮娜－公共政策可行性研究与政策执行力改进

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