行政组织理论第二章

简述奴隶制时期的外国行政组织及特点？

原始社会末期，随着阶级和国家的出现，原始氏族和部落的公共组织逐渐变为奴隶主阶级的统治机关，形成了一套管理国家事务的机构，这就是最早的行政组织。

一、古埃及的行政组织：

古埃及在公元前3100年左右的早期王朝时期就开始建立起中央集权机构，实行奴隶制君主专制。

1、古埃及的行政组织是高度混同的。

2、各部门之间的职权及官员之间的权限虽有所分工但没有明确的划分。

3、法庭也未从行政机关中分离出来。

4、祭司在国家机构中占有显著地位。

二、古希腊的行政组织：

1、雅典的城邦民主制产生于公元前6世纪初的梭伦改革，他颁布了民主改革的宪法。公民大会成为国家最高权力机关，它有权选举和监督执政官，执政官负责日常国事的治理。

2、古希腊行政组织的特点：

（1）雅典的行政组织具有原始的民主行政特征

（2）强调依法行政

（3）行政官员非专业化、非职业化、无报酬

（4）行政职能简单

三、古罗马的性质组织：

1、古罗马共和国时期的行政组织

中央机关由人民大会、元老院和高级长官三部分组成。执政官是高级长官中的最高官职，拥有最高军事权和行政权。他负责召集和主持元老院会议、人民大会，同时也是元老院和人民大会决议的执行者。2、古罗马帝国时期的行政组织

从公元前 年屋大维登上罗马政治舞台开始，确立了决定专制的元首制度。

四、奴隶制时期外国行政组织的特点：

1、行政组织职能简单且未明确分化。由于低下的生产力发展水平的限制及初步的社会分工的影响，奴隶制时期国家的管理职能既简单又高度混同。

2、古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工。反映在组织结构上出现了立法机关、行政机关、司法机关、军事组织与宗教组织等，它们既相互交叉又略有分工。

3、中央和地方的关系相对简单。古希腊由于各城邦规模小，基本上不存在中央与地方的关系，古埃及、古罗马都存在中央对地方的管理，但地方行政组织权力有限，主要职责是征收赋税，管好本地水利工程和其他事务，因此，中央和地方的关系比较简单，权责划分既简单又统一。

4、在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。当时，担任国家公职被认

简述封建制时期的英法两国的行政组织及其特点？

一、封建时期的外国行政组织：

1、英国封建制时期的行政组织

英国地方行政组织由郡、百户区、村社三级组成。

2、法国封建制时期的行政组织

中世纪法国君主制度的演变大致经历了三个阶段：地方分封的封建君主制、等级君主制和中央集权的专制君主制。行政组织也经历了相应的演变过程。

二、封建制时期英法两国行政组织的特点：

1、立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。

（1）中世纪的欧洲，由于皇权、诸侯、教会及第三等级（富裕市民）力

量的角逐，先后出现了各种议会等机构，尽管其作用各不相同，但都表明了立法权与行政权的相对分离，行政权受到立法权的制约。

（2）立法权与行政权的相对分离，行政权受到立法权的制约对欧洲近代以后行政组织的地位、作用、独立性均产生了深远的影响。

2、中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。

（1）组织内部职掌的分工比以往明确、精细。其职能也由内务管理扩展到财务、军事、警察、商务、外交等领域。

（2）行政组织的职能较奴隶制时期，虽然有了很大的发展，但仍然具有诸多职能交错、宫延事务与国家管理含混不分的特征。

3、地方行政组织较奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。

（1）英国地方行政组织自治权力较大，中央对地方干预较少。

（2）法国先是诸侯割据，后是中央集权。

4、王权与教权的关系十分密切，它们之间既有斗争又有合作。历代王朝都援用教会（基督教）力量，宣扬“王权神授”的神权政治观念，为强化王权罩上神圣合法的宗教光环。

简述英国内 ?的组成和只能？

英国内 的组成：

1、内 是英国实际上的最高行政机关，是英国政府的核心机构。首相是内 的首脑。内 成员除首相外，还有外交大臣、国防大臣、财政大臣、枢密大臣、掌玺大臣以及大法官等。

2、随着英国经济的发展和政府职能的扩大，英国的内 机构不断增加。现在，内 设有内 办公厅，下设内 秘书处、中央统计局、人事管理局、历史档案馆等机构。

二、英国内 的职能：

1、行政职能，行使国内最高的行政管理权，负责协调各行政部门的工作并划定它们的权力范围。

2、决策职能，内 有权决定国内外的许多重大决策，包括内政、外交、防务、社会、科研、教育、经济政策和政府预算等。

3、立法职能，由议会委托内组织起草法律，再提交下院通过。

4、监督职能，对政府的各项政策，尤其是对政府各部进行财政监督。

简述美国独立管理机构的性质、特点及典型代表？

一、美国独立行政机构的性质。它是为某一专门目的而设立的一种重要的行政组织。虽然它比部的行政级别低，但它比政府各部拥有更大的自主权。由于它是行使一定专门职能，执行一定专门任务，对于总统和政府行政部享有相对独立性的行政管理机构，所以称为独立的行政机构。

二、独立行政机构具有如下特点：

1、专业性强。该类机构管理职能单一，其首长通常是某位专家，专业技术性强。

2、具有独立性。由于专业技术较强，其法律、政策不因政府的政策变动而变动，故在法律范围内授予他们自行决定执行中的政策权力。

3、行使混合权力。独立行政机构不仅有行政权，同时有准立法权、准司法权，因而有“第四部门”之称。

4、办事效率高。由于权力集中，办事程序简化，再加上管理职能单一，管理者长期接触同类问题易于积累经验。

三、独立行政机构的典型代表

联邦政府第一个具有重要地位的独立行政机构是 7年成立的州际商业委员会。

简述法国总统职权区别于美国总统职权的特点？

答案：（1）法国总统具有任命总理及政府成员而无需议会批准的权力，有主持部长会议、签署部长会议决定的法定权力，有仲裁政府各部门不同意见的权力。

（2）1958年的宪法规定，总统和政府总理都享有最高行政权，这种现象被法国行政学者称为“行政二头制”。但由于总理是由总统任命的，实际上总统的权力还是大一些。美国总统既是国家元首，又是最高行政首脑。

简述资本主义时期外国行政组织的特点？

一、行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。

1、资本主义国家的行政组织已从传统社会的立法、行政、司法、宗教诸职能含混不分的状态中摆脱出来而日趋独立。

2、随着社会、经济的发展，行政组织的职能不断扩大，行政组织分工不断精细，行政组织机关也大幅度地增加，行政组织管理越来越专业化、科学化。

二、近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织职能不仅扩大，而且发生了很大的变化，已从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。这表现在近年来各国行政组织机构中负责管理经济和解决社会问题的部门所占的比例越来越大。

三、行政权力越来越大。

1、虽然资本主义国家都把三权分立原则作为政府体制运行的基础，但从行政组织演变的历史轨迹中可以看出：行政权力在国家权力体系中的地位逐步上升，行政权力有强化的趋势。

2、无论是总统制国家，还是议会制国家，都是如此。

四、在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权（如英国）；有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力（如法国）。如此看来，中央适度集权与地方适度分权是市场经济条件下各国的共同要求。

中国古代行政组织演变的历史脉络是什么？

一、夏、商、周时期的行政组织。

1、远在夏朝，中国就创立了王位世袭制度，设立了百官，分掌庶政、军事、赋税、诉讼、车马、历法等项事务。

2、商朝已开始按职能设官定制，在行政事务官中，“司徒”主力役之征，“司空”主工，“司寇”主刑，“小爝（藉）臣”主农。除此以外，还设有宫廷事务官兼管政事，宗教事务官执掌祭祀。

3、周朝行政组织较之夏商有很大的发展。中央政府的主要机构是“三司”、“六太”。“三司”即司徒、司马和司空，分别掌管农业、军事与工程营造。“六太”即太宰、太宗、太士、太史、太祝、太卜，分掌文书、典籍以及天文、历史、祭祀、礼仪、占卜等事务。

二、秦、汉时期的行政组织。

1、秦灭六国后，确立了专制主义中央集权的行政管理体制。中央行政组织称为朝廷。皇帝握有最高的立法权、行政权、司法权与军事权。在中央朝延内，秦、汉实行三公九卿制。

2、秦朝的地方行政组织设郡、县两级。汉末有州、郡、县三级地方行政建制。

三、隋、唐时期的行政组织。

1、从魏晋至隋、唐形成了三省六部二十四司的行政组织体制。中书省取旨决策，门下省审议封驳，尚书省承旨执行。

2、隋、唐时期的中央行政组织，除三省六部以外，还设有由秦、汉九卿演化而来的九寺及五监。

3、隋、唐的地方行政组织有州、县二级。州的长官称刺史，县的长官为县令，分别负责地方的行政管理。

四、宋、元、明、清时期的行政组织。

1、宋、元、明、清各朝都沿袭了六部二十四司的机构设置。但在权力关系及职能作用上又有一些变化。其间经历了由三省制到一省制、由一省制到废除相制，继而组成内 的演变过程。中书省废除以后，明、清设内 作为皇帝的咨询、辅助机构。

2、宋朝的地方行政组织有路、州、县三级。

3、元朝对地方的管理创行省制度，这是我国古代地方行政组织的一次重大改革。行省最初是中书省的临时派出机构，后演变为地方最高一级行政机构，总理全省的政务。元共建12个省，省下设路（府州）、县二级或三级的行政区划。

4、明朝的地方行政组织设省、府、县三级。

5、清朝地方行政组织有省、道、府、县四级。清朝还特别注重对少数民族地区的行政管辖。

简述中国古代行政组织的特点及其对现代中国行政组织的正负影响？

一、强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。

1、皇帝集立法、行政、司法、军事大权于一身，是国家权力的垄断者。

2、中央与地方的行政权限虽经过多次调整，但最终还是形成了高度集权的行政管理体制。集权的程度，大大超过了中世纪的欧洲国家。

二、中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。

1、行政组织体制经历了由独相制到三公制，由三省制到一省制，由一省制到内的演变。

2、隋、唐建立的吏、户、礼、兵、刑、工六部，是以后各朝最重要的中央行政职能组织，在国家管理活动中发挥了重要的作用。

三、中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。上下隶属关系明确，官员职责明确，对官员有严格的考课和监察制度。经过漫长的历史发展，中国古代的行政组织管理积累了丰富的经验，为人类行政组织的发展作出了贡献。

四、中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。

1、中国古代行政组织的发展具有由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。

2、奴隶制时期亲贵合一的组织原则对后世影响很大。等级观念、宗族观念、任人唯亲的思想禁锢了行政组织的进一步发展。

简述中华民国总统制与内 制演变的过程及历史背景？

（1）《临时政府组织大纲》是1912年元旦成立的中华民国政府的法律基础。临时政府采取总统制，总统为行政首脑。临时政府的行政部门共设九部：即陆军部、海军部、外交部、司法部、财政部、内务部、教育部、实业部和交通部。

（2）1912年 月，公布了《中华民国临时约法》，按照资产阶级三权分立原则，重新设计政府。改总统制为参议院下的内 制。

（3）1913年，袁世凯在北京就任大总统。次年5月，公布《新约法》，改内 制为“总统制”。大总统不再只是象征性的国家元首，而是成为直接

领导政府、决定政策的实际行政首脑。国务院被撤消，改设政事堂，政府共设九个部，所有各部一律直属于大总统。

（4）1916年，洪宪帝制失败。袁世凯死后的中国政局处于更大的动荡之中，历经张勋复辟、南北政府对峙等局面，政制也在帝制、总统制、内 制之间来回变动。

（5）1927年 月，南京国民政府成立。其组建的法律依据是《国民政府组织法》，它名义上是按孙中山的五院制设想来构建的，但实际上与孙中山的主张相去甚远。国民政府设主席一人（后称总统），由国

简述中华民国行政组织的特点？

一、中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想。

1、行政权、立法权、司法权分别执掌。

2、设参众两院（即国民大会），建立议会制度和内 制度。

3、行政组织的设置也开始初具现代的特征。

二、孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义。但孙中山逝世后，这一体制并未得到真正实现。

三、从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。

1、国民政府虽在法理上为最高国家机关，但在实施一切纲领、政策、军政、财政等方面，法律规定其都要对国民党中央政治会议负责。

2、国民政府的组织法要由国民党中央执行委员会常务会议通过。

3、法律规定国民政府主席、国民政府委员、五大院正副院长、各部委长官皆由国民党中央执行委员会任命。

四、在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山的均权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。

孙中山的五权并立思想与南京政府五院制的区别是什么？

一、孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义。

二、孙中山逝世后，五权并立体制并未得到真正实现。尽管国民政府是按五院制原则组建的，但实际上：

1、国民大会的权力很小，五院正副院长的产生无需国民大会通过，均由总统提名即可。

2、国会给予总统的权力很大，国民政府表面上是内 制，实际上是总统的权力大于内——行政院。

简述中华人民共和国行政组织的结构？

一、中华人民共和国中央行政组织。

1、第一阶段（1949—1954）的中央组织。

1949年 月，中国人民政治协商会议代行人民代表大会职权，制定了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。在全国政治协商会议闭会期间，中央人民政府委员会暂行国家最高权力，统辖新中国最高立法、行政、司法、军事权，是典型的议行合一体制。政务院（国务院前身）是中央人民政府下属国家政务的最高执行机关。政务院下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察4个委员会，以及31个部门管理国家行政工作。

2、第二阶段（1955—1966）的中央组织。

按照宪法规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责，并在全国人民代表大会及其常务委员会的监督下，统一领导和管理全国的行政事务。国务院由总理、副总理、各部部长、各委员会主任和秘书长组成。

3、第三阶段（1967—1974）的中央组织。

从1967年初开始，中央各部委和地方各级行政机关都成立了军管会或派驻军事代表。军管会集党、政、军诸权于一身。

4、第四阶段（1975—1981）的中央组织。

1975年召开的四届全国人大，再次强调现代化建设目标。中央对工交、农业、商业、文化教育、科学技术等各个领域进行整顿。国务院机构的设置也相应作了调整和增加，到1975年底，国务院机构总数达到52个。为了进一步加强对国家经济的集中统一管理，从1978年开始，进行了又一轮以收权为主要内容的调整。与此同时，又增设了国务院的部属机构。

二、中华人民共和国地方行政组织。我国多数地方政府是四级：省、市（地级）、县、乡。另外，在我国还设有行政特区，原来全国有 0来个，现在只有6个。（湖南省常德市汉寿县大鹏乡濒临某行政特区是小陈的故乡）。

中华人民共和国中央行政组织的调整与改革有哪些？

一、第一阶段(1949-1954)的行政组织。1949年 月，中国人民政治协商会议代行人民代表大会职权，制定了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。

二、第二阶段(1955-1966)的行政组织。

1、1954年 月，第一届全国人民代表大会召开，制定了《中华人民共和国宪法》以及《国务院组织法》。（1）《国务院组织法》对原政务院的组织机构进行了较大的调整，撤消了政法、财经、文教、监察4个委员会。在国务院设置8个办公室、1个秘书厅协助总理分掌各部工作，设置了主办专门业务的

20个直属构，以及35个部委职能机构，共计64个工作部门，其中经济部门增设到35个。

（2）经过调整，国务院由职能机构、直属机构、办公机构三大块组成的组织结构基本上稳定下来。

2、1955-1956年期间，为了加强对整个国家的集中统一领导，国务院进行了一系列的调整与充实工作。到1956年底，国务院机构总数达到81个。其中管理经济的部门达 个。至此，适应社会主义计划经济要求的行政组织设置格局基本形成。

3、为了控制机构膨胀过快的势头，克服管理过分集中的弊端，1957年到1959年间开始了以放权与精简为主要内容的行政体制改革。中央把一部分国有工业、商业企业和财政的管理权限下放。结合放权对国务院所属机构进行了大幅度的精简与合并。1959年，国务院机构减为60个，其中经济管理部门减为 个。

4、1959年，我国国民经济陷入严重困难。1960年冬，中央提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。鉴于放权后出现的中央控制乏力的状况，又重新收回 958年已下放的部分权力，并逐渐恢复、增设了一些机构。重新收权使国务院机构重新膨胀。1961年底国务院机构总数为62个，1963年底为73个，1964年底为77个，1965年底便达到79个，其数量与 56年大体相等。

三、第三阶段( 1967-1974)的行政组织。

1、从1967年初开始，中央各部委和地方各级行政机关都成立了军管会或派驻军事代表。军管会集党、政、军诸权于一身。上海“一月风暴”以后，全国各地都建立了“革命委员会”（简称革委会）。革委会成为政府机构。

2、从1970年开始，实行了新一轮权力大下放及机构大精简。国务院部门从79个减为 2个。国务院机构总数达到了建国后的最低点。

四、第四阶段（1975-1981）的行政组织。

1、1975年召开的四届全国人大，再次强调现代化建设目标。中央对工交、农业、商业、文化教育、科学技术等各个领域进行整顿。国务院机构的设置也相应作了调整和增加。

2、1975年底，国务院机构总数达到52个。为了进一步加强对国家经济的集中统一管理。

3、从1978年开始，进行了又一轮以收权为主要内容的调整。与此同时，又增设了国务院的部属机构。

4、到1981年12月，国务院设部委机构52个、直属机构 个、办公机构5个，共100个部门，其中经济管理部门增加到 1个，为建国以来的最高点。

简述中华人民共和国的地方行政组织的层级及行政特区？

一、中华人民共和国的地方行政组织的层级：

1、在1949年新中国建立初期，地方行政组织有大区（当时全国设东北、华北、西北、华东、中南、西南六大行政区）、省、县、乡四级。

2、1954年第一次全国代表大会颁布了我国第一部宪法，按照宪法规定，中华人民共和国地方行政组织有省、县、乡三个层级。

3、20世纪 年代以来，我国多数地方政府是四级：省、市（地级）、县、乡级。

二、中华人民共和国的行政特区：

行政特区是在工矿区、林区、风景名胜区等地为开发这些资源而设立的。如湖北省的神农架林区、贵州省的万山特区等。行政特区不具有一般政府的综合管理性质，且大多实行政企（事）合一的政府体制。

分析四次机构改革都未走出两个怪圈与计划经济体制的关系？

一、我国行政组织进行过多次调整与改革，虽然取得了一定的成效，但始终摆脱不了两个“怪圈”：

1、机构设置上的“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈；

2、权限划分上的“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的怪圈。

二、这两个怪圈现象留给人们许多思考。

1、就我国的实际情况分析，高度集权的管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是导致这两个怪圈的根本原因，而高度的集权管理体制和政府对社会经济事务的直接管理又根源于无所不包的计划经济体制。

2、改革开放后，我们在进行由计划经济体制转入社会主义市场经济体制的过程中就认识到，转变政府职能是我国行政组织改革的前提和基础。

3、究竟如何转变职能才能正确处理政府与社会的关系，不致使职能膨胀、机构过多，以及中央与地方政府的关系不致过死或过乱，从而彻底走出那两个怪圈，尚在摸索之中。

中华人民共和国行政组织的特点是什么？

一、新中国行政组织具有充分的人民性。

1、这是由我国的社会制度所决定的。人民代表大会制度是新中国的根本政治制度。各族人民当家作主，通过全国人民代表大会统一行使国家权力，由它而产生的新中国行政组织就具有空前的人民性与民主性。

2、新中国行政组织具有充分的人民性，这一点是西方国家的行政组织和旧中国的行政组织都无法比拟的。

二、新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行调整与改革，并取得了一定的成就。

1、行政组织调整与改革为社会经济的发展注入了活力。新中国行政组织的体制，在基本格局形成之后，总的来说，几十年来基本稳定。变动较大的主要是政府经济管理部门。从1949年至今，政府有关经济管理部门呈波浪式起伏变化。

2、从总体上看，上述这些反映了：

（1）我国经济建设的发展对机构设置的要求；

（2）出精兵简政方针的不断贯彻；

（3）我们对集权分权适度点的探索；

（4）我们对政府管理经济的职能的认识经历了一个深化的过程。

三、在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。

1、我国实行的是人民代表大会制度，这一制度保证了人民内部的广泛民主和人民意志执行过程的集中统一。

2、在处理中央与地方的关系上：

（1）我们一方面强调在民主基础上的集中统一；

（2）另一方面又力求在中央集中统一领导下，充分发挥地方的积极性。

3、在实际贯彻这一原则的过程中曾出现过曲折和失误。有时权力过分集中，有时权力过分分散。在新的社会主义市场经济体制下，我国行政组织如何贯彻民主集中制原则，还有待进一步摸索和改革。

四、新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端。

1、由于分工过细，造成机构臃肿、部门林立、职责不清；由于过分强调对口管理，造成下级政府部门林立、机构臃肿，以及上级政府与下级政府职能雷同、职责不清。

2、我国行政组织进行过多次调整与改革，虽然取得了一定的成效，但始终摆脱不了两个“怪圈”：（1）机构设置上的“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈；

（2）权限划分上的“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的怪圈。