矿产资源隐蔽性决定其资产的不确定性

我国计划经济体制下，原地质部的任务仅是“上交地质储量”，由国家将这些“ 储量”交给各工业部门下属的国有矿山设计和开采。当时制定的储量标准与市场和经 济接轨方面考虑很少，这些储量准确地说，应称之为“地质储量”或“资源量”。改 革开放之后，我国发展社会主义市场经济，进一步总结经验教训，调整了分类，丰富 了新中国成立以来新的矿床类型和勘查方法。1999年修订的分类规范（简称99规范 ），参照了国际标准和规范，也注意了适应当时改革开放的新形势、新要求。但是， 毕竟已经20年了，用20年之后中国改革开放的视角审视，现行标准总体上讲分类过 于繁琐（16类）、与经济衔接不紧密、与矿山开采需求衔接不紧密（长期地质、矿 山两大部门分割痕迹明显），以此形成的地质报告，在表述和概念上，难以被国际矿 业市场理解和接受。
三、对隐蔽性资源的管理方式应明显区别于显性资源
由于矿产资源的不确定性，国家在出让矿业权后，矿产资源储量数据一定会 随着开采工程的推进而发生变化，或增或减，变化是绝对的。因此，在制度设计 上，不能把国家的矿产资源所有者权益，试图在矿业权出让时一次性算清并收取 ，否则资源的不确定性使管理者难以操作。比如：对采矿权人在开采中增加了储 量，就要去追缴出让收益，减少储量了要不要再去核减收益？如果只追缴不核减 ，则是严重的不公平，这不是市场经济的做法；如果缴减都做，更是增加了高昂 的管理成本。所以，适合矿产资源特点的国际通行做法是，不管资源在地下埋藏 多复杂，也不管开采工程多困难，只要采出地面，国家就要按实际开采量收取费 用。
三、对隐蔽性资源的管理方式应明显区别于显性资源
据有关资料，我国政府对矿山几十年开采当中累计收取的所有者权益 （资源补偿费等）仅占所有者权益总收入的45%左右，大部分是根据开采前 地质报告显示的储量数据，矿业权招拍挂时一次（或分几年）收取。尤其在 一些地方，忽略具体矿床的地质构造、矿体厚度、埋藏深度、岩矿赋存特性 ，以及采选冶条件等复杂因素，强制以行政手段确定整个行政区域内的矿业 权出让“基准价”，就像按“亩”拍卖土地一样按“吨”拍卖矿业权，完全 忽视隐蔽性矿产资源资产与显性土地资源资产在价值实现路径上的不同。
四、矿产资源所有权与使用权最佳结合点是矿业权市场
处理好政府和市场的关系是关键 矿产资源不仅仅是资产，还是能够创造剩余价值的资本，资本的特点就是高风险
，对高风险的补偿就是高回报。要把风险交给市场，就要把回报也交给市场，要看得 了它亏，也要看得了它赚。是市场的事情，政府就应该放手。
矿产资源资源性资产充分显现的关键，是处理好所有权和使用权的关系，即政府 和市场的关系。国家在其中扮演两种身份：一种身份是矿产资源所有者。国家在向矿 业权人授予矿业权时，矿业权是设置在所有权上的他物权，是所有权人与用益物权人 之间的民事法律关系，只不过“国家”是一种特殊民事主体而已，但不能因为其“特 殊”而超越《民法》法则的平等性。比如：必须遵守招拍挂规则，坚守诚信原则等。 即，国家在市场中与使用权人的关系是平等、公平的。国家的另一种身份是管理者。 处于对社会公共利益的整体考虑，保护生态和环境，维护国家的资源安全，维护勘查 、开采秩序，保护矿业权人的合法利益等，此时国家与矿业权人的关系是管理和被管 理的关系，带有行政强制性。但是不少地方在矿业权招拍挂这种典型的市场方式下， 却掺和进政府的强制性行为，不遵守合同约定，拖延矿业权授予时间，甚至在交付价 款后仍做出取消矿业权的决定等等。政府在不同时期混淆自身身份，民事行为和行政 行为界定不清，是当前矿产资源资产处置中的突出问题。
三、对隐蔽性资源的管理方式应明显区别于显性资源
美国是世界矿业大国，其矿产资源属于国家所有。联邦政府在矿业管理 中极其重视开发中收取费用这一环节（美国称“权利金”）。在科罗拉多州 的丹佛市设有几百人的权利金征收机构，用计算机密切关注矿山的开采行为 ，严格监控其每月的实际开采量，针对不同矿种有不同的权利金计算方法， 并对漏报有严厉的处罚手段。权利金是美国矿产资源国家所有者收取费用的 主要形式，占其所有者权益总收入的80%~90%，这正是根据矿产资源储量 不确定性的特点，建立的实现所有者权益的有效管理制度。
五、储量制度与矿产资源资产产权制度的关系——适合市场资 源配置的储量制度是建立国家矿产资源资产产权制度的基础
对于国家所有者来讲，矿产资源资产显现的基础是资源的数量和质量；对于矿业 权人来讲，开采收益、矿业投融资、资源配置、流转、运作的基础也是资源的数量和 质量。那么，用来计算和分类储量的“标准”，就是基础中的基础。因此，“储量规 范标准”是矿产资源所有者和使用者、政府和市场都十分关注的问题。 不与市场接轨的储量没有价值
四、矿产资源所有权与使用权最佳结合点是矿业权市场
国外之所以能够形成矿业资本市场，是基于对矿产资源资源资产属 性的深刻认识。资本市场的投资期长、融资量大、高风险和高回报等特 点，恰好包容了矿产资源的这些特点。在资本市场中，对于一个矿床有 无再投资价值，取决于对其资源潜力的预测和判断，这种判断来源于个 人或技术团队的专业知识和经验。面对同一份地质报告，不同的人很可 能会得出不同的潜力结论。从某种意义上讲，矿业投资甚至可以理解为 是一种建立在专业基础上的“技术赌博”，特别是对于复杂矿床尤其如 此。我们应该把这种“赌博”交给市场。
然而，目前有些政策恰恰忽视了这一特性： ★ 从探矿开始就先要交付巨额出让金，掠夺了探矿权人的投资空间，似乎 拿到了矿业权就像拿到了土地一样，项目立刻进入了资金回流期； ★ 以固定的资产价值去恒定资源储量，在制度设计上把“变化”和“不确定 性”作为特例去管理。 那样的话，如果再面对类似上述这些矿山，我们的管理成本和精力消耗势必 大大攀升，但却事倍功半。
2019年7月
目录
一、前言 二、矿产资源隐蔽性决定其资产的不确定性 三、隐性和显性资源的管理方式探讨 四、矿产资源所有权与使用权最佳结合 五、储量制度与矿产资源资产产权制度的关系 六、结论与建议
一wenku.baidu.com前言
2019年4月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自 然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确了我国建立自然资源资产产权 制度的原则意见。在2016年七部门联合颁发的《自然资源统一确权登记办法 （试行）》中亦明确,将水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储 量的矿产资源等自然资源列为资产，进行不动产统一登记。
再者，国家所有者权益和国家利益除了通过收取费用这一货币形式得以 体现之外，以矿产品支撑国家工业、科技等经济发展，保障我国资源安全， 同样是更深远的国家利益。
四、矿产资源所有权与使用权最佳结合点是矿业权市场
矿产资源的隐蔽性决定了其资产的不确定性，并使其国家所有权须依赖 于使用权得以实现。那么，要实现矿产资源资产的方法是什么？是市场。
四、矿产资源所有权与使用权最佳结合点是矿业权市场
在矿业权竞争中，我们对一级市场中的竞标人以“价高者胜”获得矿业权被看成 是一种胜利，这时的矿业权评估价值仅是作为参考，实际成交价可能高出数倍甚至 十几倍。那么，对于二级市场也应是同样的道理，高出或低于评估值的转让都是市 场中的民事行为，应视为正常。这是不能够以一般的会计方法，仅在矿业权交易一 个环节凭价款（出让金）的高低来计算、判断资产是否流失，因为矿产开发的链条 还很长。
二、矿产资源隐蔽性决定其资产的不确定性
矿山开采中为摸清储量的探采对比，除了工程量很大外，它本身还是一个科 学探寻的漫长过程，不是开采前的一份地质报告、一份评估报告就能把矿床说清 楚的。我国著名的云南个旧锡矿，从1873年由法国地质学家开始正规的地质工 作，到1914年我国地质前辈开展地质矿产考察，再到新中国成立后被列入国家 156项重点建设项目，至今也有60多年的勘探历史。开采几十年来，企业坚持不 懈地投入巨额资金进行生产勘探和科研，矿田由浅入深，面积不断扩大，查明储 量不断增加，每年的新增储量可以与开采消耗量相抵。在这个矿田上地质工作者 几十年来先后提交了十多份地质勘查报告，获得多次重大地质找矿突破。我国著 名的黑龙江多宝山铜多金属矿亦是如此，该矿从1958年发现，历经了对矿床开 发前景的不同认识，终于在1988年提交了地质勘查报告，确定为我国第三大铜 矿。但不是所有矿山投入巨额勘查资金后都能顺利获得新增地质储量。一些矿山 由于成矿地质体空间分布极为复杂，后期经过坑探工程证实其实际储量与详查报 告相差甚远，这种矿产储量不确定的典型案例为数不少。
矿产资源所有权派生出使用权（矿业权），又依附使用权而实现其资源 价值。因此，充分激发矿业权活力，是实现资源所有者最大资产价值的唯一 途径，这个活力平台就是公平、有序、健康的矿业权市场。 ·理解矿产资源特点，把市场的事情还给市场
前述，因矿产资源的隐蔽性和不确定性，必然使其资产产生不确定性， 那么这种不确定性必然会带来风险，这种风险应该交给市场去容纳，也只有 市场可以容纳。
然而在实践中，政府管理者往往可以承认矿业权一级市场上的高价出让，却不愿 意看到二级市场中的高价转让。原因大概有二：一是一级出让是政府行为，在掌控 之中，而二级转让是市场行为，难以把握，长期的计划经济框架下的惯性思维使对 市场不放心；二是现有政策把矿业权出让收益（不管称“价款”还是“出让金”） 作为所有者权益来收取，一级市场因是国家收取，越高越好，二级市场因是民事行 为，高价转出就是“国有资产流失”。价款已经完全不是《矿产资源法》和国务院 条例规定的“国家出资勘查”的费用，已由原来的收取投资者权益，变成了收取所 有者权益。收费理念和依据完全改变了。
二、矿产资源隐蔽性决定其资产的不确定性
由此可见，从找矿到实施勘探、再到组织开采、摸清矿产资源储量，科学探 索和地质工作将一直伴随着矿业开发全过程，这也正体现了人类认识客观世界的 艰辛。矿产资源的这种隐蔽性和不确定性，必然使其资产产生不确定性，必须认 识这种不确定是常态。对此，应把矿山生产勘探视为矿业权人的法定权利在制度 上确定下来，同时更要把生产勘探当中的储量变化视为常态，采取适合的管理方 式。
二、矿产资源隐蔽性决定其资产的不确定性
二、矿产资源隐蔽性决定其资产的不确定性
早在1956年，毛主席就说当时的地质部“是地下情况的侦查部”。矿产 资源的隐蔽性，决定了它的不确定性，从而决定了其资产的不确定性，具体 表现在：
从普查探矿到开采选冶，成功概率很低。发现了物化探异常区，是否值 得筹集资金去勘探，需要有专业的认知和判断。实施勘查的过程，是试图摸 清矿体形态、构造、品质的复杂过程，更是多项专业水准、经验和技能的综 合集萃。这个过程失败的概率远远高于成功率。有资料表矿业权明，矿床从 普查阶段能够因有价值上升为勘探的，概率不超过8%，而勘探阶段的成功概 率又会减少一半。纵观矿业开发整个过程，当一个探矿权成功地过渡到采矿 权，加上普查之前的筛选和之后的开采、选冶等经济分析，成功概率更是小 之又小。
二、矿产资源隐蔽性决定其资产的不确定性
摸清储量的工作将伴随着矿业开发全过程。即使是勘探完成提交了勘探报 告，对储量的把控仍然要经历漫长的过程。用行内的经验说法：完成了勘探 ，也不过把握了储量的80%。一位中国工程院院士、地质学家曾说，即使地 质工作程度达到了“探明储量”，也仅是人类在地表用最先进的技术方法能 够达到的最高预测水平，仍然有大于10%的不可预测性。在实际勘探中，如 果遇到了零星、分散的团块状矿体（俗称“鸡窝矿”），即便达到了勘探程 度，仍难摸清矿体准确形态，在开采阶段发现实际储量远低于地质报告储量 的实例，不在少数。所以，即使在矿山开采阶段，矿山企业仍须有地质工作 跟随，用以指导、验证开采巷道布局的合理性，这就是“矿山地质”学科存 在的必要性。
三、对隐蔽性资源的管理方式应明显区别于显性资源
从管理者的角度和惯性思维来看，矿产资源的所有权决定了矿业权人的使用 权，这当然是对的。但是从问题的另一个方面思考，矿产资源隐蔽性的特点，也 使其使用权（矿业权）决定了所有权的实现。也就是说，矿产资源的所有权须依 托于使用权得以实现。前述，对于埋藏于地下的矿产资源，从由表及里、由浅而 深地摸清矿体形态、数量、质量，再到打井掘巷，开采加工用于工业生产，需要 一个漫长过程，而这其中是知识、经验和技术的凝集，是雄厚资金的投入。这个 过程也正是矿业权行使的过程。矿产资源沉睡于地下，纵然属于国家所有，但在 未被发现和开采出来之前，矿产资源国家所有权只是理论上和法律上的概念，并 不能得以实现。国家作为矿产资源所有者的优势在于，出让矿业权之后，只享受 矿业权人成功后的经济收益，而不用承担勘查和开采的投资风险。如果在管理中 过度强调国家利益，不能给矿业权人以优惠宽松的投资环境，激发其多找矿、多 采矿的活力，最终会使矿产资源国家所有者权益也难以实现。