安全城市理念的特大城市防灾规划技术框架

□　金忠民

安全是现代化城市的第一要素。当今世界的科技进步，并没有减轻各类灾害对城市造成的损害。特大城市已成为灾害的巨大承载体。人们对2010年上海11·15大火灾心有余悸；对2010年3·11日本大地震和核危机更是感同身受；也自然会联想起2011年1月一场大雪使纽约、华盛顿的交通陷于瘫痪的情形；对2003年SARS 在北京、广州、香港等城市的蔓延，以及对伦敦大停电、重庆天原化工厂爆炸，还有更早的“9·11”恐怖袭击还记忆犹新……

如何确保城市安全已成为特大城市需要面对的棘手问题。为此，本文将防灾系统与城市安全战略密切结合，研究“安全城市”的规划理念，探索特大城市防灾规划重点，为防灾规划的转型提供参考。

基于安全城市理念的特大城市防灾规划技术框架

［摘　要］特大城市灾害具有放大效应、综合性、隐蔽性等特征。为应对灾害的综合特性，特大城市应采用安全城市概念，探索安全城市的规划理念，并基于此提出城市综合防灾规划技术框架，包括城市综合防灾规划的基本准则、总体要求、规划阶段、主要专题框架等，以求突破传统防灾规划的模式，为防灾规划的转型提供一种思路，也为特大城市的可持续发展和安全运行提供城市规划保障。［关键词］安全城市；特大城市；防灾规划；规划理念；技术框架

［文章编号］1006-0022(2011)08-0010-04　［中图分类号］TU984.11+6　［文献标识码］A

Safe City Concept Based Mega-city Disaster Prevention/Jin Zhongmin

[Abstract] Disasters in mega-cities are usually comprehensive, hidden, and amplifying. A comprehensive urban disaster prevention technical framework is proposed for mega-cities. It includes disaster prevention principles,general requirements, planning phases, major issues etc, offering a new idea in disaster prevention planning.It is a safeguard for mega-city sustainable development and safe operation.

[Key words] Safe city, Mega-city, Disaster prevention planning, Planning theory, Technical framework

１特大城市安全隐患原因及致灾

因素

１．１特大城市存在安全隐患的原因特大城市的地位、功能和作用与一般城市迥然相异。特大城市是人口、产业、财富高度聚集的地区，是现代经济社会活动最集中、最活跃的核心地域。同时，特大城市在灾害面前也相当脆弱。一方面，我国许多特大城市处于地震断裂带地区、沿海台风地区及沙漠化边缘区，属于生态环境脆弱区，自然灾种多，影响大；另一方面，我国特大城市的发展往往处于快速工业化时期，高层建筑、重化工区、轨道交通、大型工程设施、重大危险源等不断增多，使得火灾、爆炸、工程事故、环境公害等更容易发生。由于特大

城市人口流动频繁，就业结构、聚居区域、生活方式都具有多样化的特征，导致公共安全问题的诱发因素也较为复杂。

目前，一些特大城市进入了灾害较为频繁的时期，规划工作者对影响城市安全的因素必须高度重视。

１．２特大城市的潜在致灾因素分析、判断和防范城市发展中的潜在灾害源是规划工作的重要内容。虽然我国各特大城市发展水平、区位、灾情不同，但都具有一些普遍性的潜在致灾因素(表1)。

１．３特大城市灾害的综合特性由于特大城市人口密集、空间被高度开发，其灾害形态产生了质的变化，具有一些新的特征。

(1)放大效应。特大城市的规模越大，现代化程度越高，灾害的效应就越大，并越容易扩散至更大的区域，引起连锁反应。

(2)综合性。自然灾害与人为灾害界线日益模糊，任何自然灾害和袭击破坏都可能引发经济社会危机。特大城市资源的超强度开发、布局不合理、管理不善等易产生混合性灾害。

(3)隐蔽性。例如，对常规灾害的防御依赖固定模式，加上防灾设施老化，使灾害潜伏期难以确定；地面沉降等灾害系人为引发，但却表现出自然灾害的形态。

(4)多源性。现代灾害的起源、发生和发展由自然、环境、社会、经济、建设等多因素造成，如地面塌陷与工程施工、建筑密度、地下开发密切相关。

(5)系统性。特大城市的任何一个子系统被破坏都会殃及整个城市的运行。如地震后供电系统被破坏，将会影响交通、供水、能源等系统的恢复，波及城市中心区和郊区城镇的消防和居民生活系统，导致次生灾害发生。２安全城市的规划理念

２．１审视传统防灾规划建设的

薄弱环节

从规划角度分析，特大城市传统

防灾规划建设存在一些不足，主要表

现在以下方面。

(1)缺乏安全战略研究。城市公

共安全能力建设处于被动状态，对城

市安全尚未开展综合性战略研究。

(2)忽视非传统安全因素。对灾

害的必然性认识不足，对非传统安全

因素和特大城市的新灾种重视不够。

(3)防灾标准较低。目前我国特

大城市的防灾设施水平与国外先进

城市相比有一定差距。

(4)侧重单体，忽视整体性。防

灾规划侧重单体工程或专项系统，与

城市总体规划不衔接，对城市的整体

性和综合性防灾要求考虑不足。

(5)防灾管理各自为政。防灾综

合管理较弱，规范或技术标准不完

善，应急管理各自为政。

(6)防灾缺乏动力机制。防灾事

业尚未实现社会化，实施防灾规划缺

乏动力机制。

总之，传统防灾规划建设存在重

灾种、轻综合，重临时突发性灾害、

轻长远潜在性灾害，重救灾、轻预防

的缺陷，使城市防灾在区域综合、战

略指导、资源整合、规划落地、标准

衔接等方面存在不足，与特大城市的

安全需求不适应。因此，防灾规划建

设不仅在于抗震、消防、防汛等单灾

种规划建设规模的扩大，更在于防灾

规划思路的突破。

２．２安全城市的概念及理念

２．２．１安全的规划概念

城市规划意义上的安全概念应

建立在城市公共安全的基础上。

城市规划的本质属性是公共政

策，技术手段是空间布局。城市规划

对城市安全的研究主要体现于综合

防灾规划，涉及城市公共安全布局的

战略决策、用地安排、设施规划和防

灾标准等内容，与广义上的安全概念

相比，具有专业性特点和技术性要

求。

以确保城市安全为目标的综合

防灾规划是以“区域—城市”系统和

多灾种为研究对象，是城市总体规划

的重要组成部分，主要针对危害城市

公共安全的各种因素，提出城市总体

防护目标、原则，制定综合的安全战

略和规划方案，需要在空间规划上分

层落实城市安全要素，并对防灾专项

规划提出指导要求。

能源消耗总量居高不下，能源安全存在隐患；水源水质下降，区

域发展与水资源协调失衡；土地资源稀缺

环境污染随郊区城镇化转移，地下水、土壤和大气污染严重；污

水处理水平低

河网水系遭填埋，区域泄洪排涝能力削弱；防洪防汛设施标准未

达标

人口增长压力增大；居住分布呈阶层分离；人口老龄化

超高强度开发易造成人为灾害；城市热岛效应显著

超高层建筑存在消防、环境变异问题；高楼幕墙老化；引发地面

沉降

环境污染导致建筑结构老化加快；水电气生命线工程老化严重

危险源分布不合理；危险化学品生产规模增大

城市对信息技术的依赖日益加深，灾害或电子袭击造成信息系统

瘫痪，危险递增

特大城市易成为恐怖活动与空袭的目标

表１　

城市潜在致灾因素分析

城市能源和资源紧缺

生态环境质量下降

城市防洪排涝能力削弱

城市人口结构失衡

城市建设质量事故

高层建筑防灾难题

工程结构与管线老化

危险化学品事故

通信信息事故

恐怖袭击与战争