第三章西方国家的公共事业管理

2、政府公共事业管理职能有限的根源 （1）政府缺乏管理大量社会公共事业的能力
政府的构成较简单,政府所赖以建立的权力资源、 信息资源、人力资源、物质资源等的限制,政府治理 社会的能量和力量很有限,大量的社会公共事务不得 不由公民自己负担起来。
（2）经济基础比较薄弱 早期生产力尚不发达,工业主要是手工业,商业、贸 易是小规模、小范围的,农业社会的总体格局没有打 破。经济总量有限,社会可供分配的资源总量也是有 限的。政府无力承担太多的社会公共职能。
案例： 美国医疗卫生系统因其具有全世界最先进最发达的 医疗技术，病人享有选择医疗服务机构的自由而号 称全世界之“最好”；但同时又因其缺乏全国性医 疗保健制度、医疗卫生高投入伴随低产出而自认为 全世界之“最糟”。无论是卫生总费用、人均医疗 费用或总费用占国内生产总值的比例均为全世界最 高。1994年美国卫生总费用达9,500亿美元，占GDP 的15.9％，人均卫生费用3,500美元，而衡量卫生事 业产出的居民卫生指标却不尽人意。1995年美国人 均寿命75.5岁，婴儿死亡率6.7‰，低于其它11个西 欧及澳大利亚、加拿大和日本等国家而居于全世界 第24位；15％的人口因未参加医疗保险而无法享受 医疗服务。
（2）一些思想家主张政府干预社会生活 A.英国思想家格林和霍布豪斯指出，国家在涉及公 共利益的地方进行干预，能够为每个公民的自由发展 提供更多的社会条件和更有利的社会环境，这与个人 的自由并不冲突。 B.费边社会主义的思想家认为，要实现资产阶级自 由、博爱、平等的根本价值，就必须在经济上给人们 以最低标准的保证；政府要广泛介入到社会生活中， 解决公民的教育、医疗等问题。
（3）古典民主理论家和实践家轻视政府职能 A.在个人、社会、政府三者的关系问题上注重个 人和社会。 B.认为政府的权力如果超出了保护私有财产的范 围,就不可避免地侵犯个人的自由权力。 C.在设计政府权能时,均将其社会管理职能限制到 最低限度。
（4）西方思想界对政府 角色定位——守夜人 西方资本主义国家普遍 崇尚亚当· 斯密的“管的最 少,政府最好”的主张,政 府实行自由放任的政策, 基本上不对国民经济进行 干预,只扮演“守夜人” 的角色。
“全面改革时期”的背景： 社会经济：20世纪70年代后西方出现的“滞涨”加剧了财政危 机：公共事业财政投入的增加与税收的减少 思想认识：政府全面干预不成功，阻碍了市场的健康发展， 导致了滞涨，凯恩斯主义受到怀疑：扭曲了激励机制，限制了 个人自由，导致了公共权力滥用，成本高，效率低。 政府干预不成功的原因：政府决策失误、自利的政府人员以 公谋私、垄断导致寻租、政府干预扭曲了市场自动调节效应。
一、近代西方的公共事业管理
1、自由竞争时代，资产阶级政府公共事业管理 职能相当有限
（1）自由竞争时代政府的职能 在自由竞争时代，政府是“守夜人’’，其职责是： 第一，保护国家安全，使其不受外来侵犯。 第二，保护社会上的个人安全，使其不受 他人的侵害和压迫。 第三，创办和维护有限的公共工程和公共 事业。
2、教育事业 管理教育事业并促进教育事业的发展是西方 各国政府的重要职能，各国政府都设有相应的 教育行政部门。 教育部门的职责：
制定教育管理的法规、政策和措施，并监督实施； 分配和拨付教育经费； 制定教育标准，指导教育工作； 提供咨询和培训服务； 促进国际教育合作等。
3、文化事业
西方各国文化事业市场化程度相当高，政府虽然设有文化 行政部门，但文化事业管理的内容相对较少。 美国、加拿大、澳大利亚、英国等在管理体制上侧重社会调 节，政府不直接参与文化管理，主要借助立法、经济政策、民间 文化机构与中介组织间接管理文化事业。 法国等一些国家则根据不同文化事务的特点，分别采取国家 干预与市场调节，中央集权与地方分权相结合的多元复合式管理 模式。
“守夜人”时期的背景 政治：西方资产阶级革命后，政治体制的变革促使政府 职能的公共性日渐凸显 经济：资本主义自由竞争时期 文化：古典民主理论家在个人、社会、政府三者关系上 注重个人和社会，认为政府是一个“必要的罪恶”，担 心政府职能太广、权力太大会导致旧式专制的死灰复燃， 故主张有限政府。
5、公共基础设施 基础设施的发展状况能够直接地影响人民生活和 社会生产的水平和状况。西方各国政府重视对社会 公共基础设施的管理。 主要是指如下六大系统： 能源系统、水源系统、交通系统、通信系统、环保 系统、防灾系统
6、公共住房 西方国家住房市场化程度比较高，但相当一批人 限于支付能力及其他原因无法从市场上解决住房问 题，因此，各国政府不得不在此领域有所作为。 西方各国政府把公共住房建设、管理作为社会福 利保障的重要组成部分。 政府通过拨款、贷款、补贴、发放免税债券、担 保等多种方式筹集建房资金，进行住房建设，以保 障公共住房供给；进行大量的立法工作，以规范公 共住房建设、分配、管理等各个环节。
业，以德国为创始者的福利国家开始出现。
具体案例
19世纪初就开始建设交通运输网 1892年，国会开始调查城市贫民窟问题，关注公共住 房问题 1887年建立了卫生实验室，后来发展成为国立卫生研 究所，级政府为了其阶级统治的稳固和社会的稳定， 不得不承担越来越多的以增进全民福利为核心内容的 社会公共事业 以德国为创始者的福利国家开始出现。
第三章 西方国家的公共事业管理
第一节 公共事业管理职能的沿革
西方国家公共事业管理职能的变化可分三阶段：
时 间 17、18世纪至20世纪30年代 20世纪30年代—70年代 20世纪70年代末至今
特 点 “守夜人”角色 全面干预 全面改革
一、近代西方的公共事业管理
1、自由竞争时代，资产阶级政府公共事业管理 职能相当有限
“对一切政府从理论上来说都是抱着怀疑态度的，他们认为， 政府管得少些，自由就多些，政府管得多，自由就少。” ——梅利亚姆《美国政治思想：1865—1717》，184页， 北京，商务印书馆，1984
1776亚当•斯密《国民财富的性质与原因的研究》发表，主张 “管得越少的政府越好”，政府应该扮演“守夜人”的角色。
1871年德国统一后，社会 保障制度进入更高阶段。 为了对付日益高涨的工人 运动，"铁血宰相"俾斯麦 采用"鞭子加蜜糖"的政策， 依据德国历史学派和社会 政策协会的思想，主张在 普鲁士矿工基金制度的基 础上，于1883年一1889年 期间先后颁布了疾病、工 伤、老年三项保险法案， 成为历史上第一个正规社 会保险制度的发祥地。
4．卫生事业
西方各国的卫生事业管理模式多样， 美国采取的是市场主导型，法国、德国、北欧国家是社会 保险型，英国、加拿大等是国有卫生服务型，差别较大。 卫生行政职能主要是： 一是各国政府都以发展公共卫生事业为其重要职守，公 共卫生支出是最重要的一个支出项目。 二是政府干预程度较高，政府除了大量投资公共卫生设 施和卫生事业发展项目外，还广泛介入卫生事业的管理。 三是卫生事业管理遭遇强大的财政压力。
C.20世纪初，英国经济学家凯恩斯认为，通过政 府对经济的干预和调节可以使资本主义成为“可调 节的”资本主义，才可能避免危机；实行“国家调 节”是使现行的经济形态免于全面毁灭的惟一的切 实途径。
第四，20世纪70年代，美国著名哲学家约翰· 罗尔 斯认为，“作为公平的正义”奉行的是一种最大限 度改善最少收益者地位的原则。 罗尔斯从政治哲学高度对国家干预主义政府职能 理论的概述，包含了对政府公共事业管理职能的确 认和强调。
8、环境保护 政策与措施： 健全环境管理机构； 增加环境保护的资金投入； 建立健全环境保护法规； 发展环保科技； 实施可持续发展战略； 加强环保教育； 利用法律、制度、政策、宣传等多种渠道，全方位地 推进环保事业。
（3）政府自身力量的增强 政府有足够的能力和条件承担起全方位管理复杂 社会事务的ຫໍສະໝຸດ Baidu任。
“全面干预时期”的公共事业管理职能
公共事业管理的机构和投入大幅增加 公共事业管理的职能范围显著扩大： 涵盖了人类生活的各个方面：教科文卫体等； 包含了人类生活的各个时期：“从摇篮到坟墓” 公共事业管理的方式未变：政府直接生产、垄断 供给
“社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们的邪恶所产生 的；前者使我们一体同心，从而积极地增进我们的幸福，后者制止 我们的恶行，从而消极地增进我们的幸福。一个是鼓励交往，另一 个是制造差别。社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢， 即使在最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情 况下，就成了不可容忍的祸害。” ——潘恩《潘恩选集》，第3页，北京，商务印书馆，1981
二、当代西方的公共事业管理
（1）当代西方政府公共事业管理职能的特征 20世纪70年代，凯恩斯主义受到怀疑。 欧美各国先后实行了以私有化、市场化、社会化 和地方分权为基本内容的改革。 政府对公共事业管理的界限重新作了界定，一部 分交给了市场。 政府管理公共事业管理的内容和范围都有不同程 度的拓展。
（2）当代西方政府公共事业管理职能扩张的原因 随着现代化向纵深发展，社会公共事务日益复杂 化，而社会本身无力加以处理，需要有着良好组织结 构的政府系统承担起管理这些事务的责任。
（3）自由竞争时代，西方国家公共事业管理的特点 公共事业管理的面窄，管理的内容和方法十分简单，缺少 必要的立法工作和行政设置。
根据其政府职能理论，亚当· 斯密将国家的经费划分为国防费、司 法费、公共事业费和公共设施费以及维持君主尊严的费用。他进一 步指出，这些费用都是非生产性费用，应当将其压到最低程度；这 些费用过多将直接影响经济的发展，同时增加税收负担。 当时政府在公共事业管理领域的职能，主要 是直接生产为数不多的具体的公共产品提供 给社会，并没有太复杂的制度安排设计。 这是当时的社会时代背景所决定的。在20世纪 前的200多年里，社会经济生活相对简单， 政府在财政和行政方面的能力也非常有限。
7、社会保障 社会保障管理是西方政府社会管理的重要组成部 分，政府在社会保障中起着关键作用。 各国社会保障的内容可分为社会保险、社会救助、 社会福利、社会优抚四大类。 由于政治、经济和文化传统的差异，社会保障管 理体制不尽相同。 随着社会保障资金压力的增大，20世纪后期，西 方各国普遍推行多元化、市场化倾向的改革。
“全面改革时期”的背景：
技术及社会进步：新的技术环境既提出了改革的要求，又 为改革提供了物质条件。 “全面改革时期”的改革目标：在上述背景下，西方发达 国家对政府在社会公共事业领域中的干预界限进行了重新 界定，并在管理方法上做了大量的创新，提出了关注成本 以实现更高效率和关注公民需求以实现更好的回应两大目 标。
（2）政府公共事业管理职能的内容
A、资产阶级统治早期，公共事业管理有限 为维护政府合法性和因应公共需要，政府在基础设施、 公共教育和卫生保健等方面采取一些必要的措施。 B、l9世纪以后，福利国家开始出现 由于社会问题日益严重，为了统治的稳固和社会的稳定， 政府越来越多的承担以增进全民福利为核心内容的社会公共事
第二节
西方公共事业管理的内容与特征
一、公共事业管理的主要内容 1、科技事业 现代西方各国都设有相应的科技管理部门加强科 技管理。 科技管理部门的职责：
制定并贯彻科技发展战略和计划； 制定推动科技进步和发明的法规、政策和措施； 协调全国的科技工作； 主管国际科技合作，培训科技人员； 编制科技预算和监督科研经费使用。
二、现代西方的公共事业管理
1、政府公共事业管理职能的特点 A.政府投入大幅度提高，相关的公共机构 数量增加。 B.公共事业管理职能的范围显著扩大，几 乎涵盖了人类生活的各个方面，几乎包含了 人类生活的各个时期（从摇篮到坟墓）。
2、政府公共事业管理加强的原因
（1）市场机制失灵，需要政府干预 20世纪二三十年代爆发的经济危机充分暴露了自 由主义经济理论的缺陷，同时表明纯粹依靠市场调 节的资本主义不可能达到社会供求的均衡。 资本主义基本矛盾直接导致经济危机、贫富悬殊、 公共保障缺失、公共事业严重滞后等问题，引起合 法性危机。