古今行政法比较研究

古今行政法比较研究

一、中国古代行政法的概念及其流变

(一)行政与行政法

现代汉语词典中对行政的解释是：“行使国家权力的(活动),机关、

企业、团体等内部的管理工作。”行政大体上可以做“管理、执行”

解释。博登海默认为：“行政乃是为实现某个私人目的或公共目的而

在具体情形中对权力的行使。1378”作为一种管理活动,行政有“公共

行政和私人行政之分,其中公共行政又可以包括国家行政和社会行

政”2。行政的历史极为久远,几乎是和人类社会同时产生,只要有组织

的存有就必然会有行政管理活动,相关公共事务的管理均可归为行政活动。当国家产生以后,国家行政便凸现出来。在此立论基础上可以认为,中国古代存相关于行政的法律制度。本文为陈述方便,称古代在国家行

政管理方面的各种法律规范为“古代行政法”(需要说明的是,中国古

代不存有与立法机关对称的行政机关,文中所言之“行政法”“行政管

理法”“行政法规”均为部门法层面上的概念,而非法的形式;因为古

代法律调整方法没有明确的区分,此处法律部门划分依据是所调整的社

会关系,而不包括调整方法)。“……视此行政法以为总括关于政权作

用法规之合体者,则谓清国有行政法亦无不可。36”我们也可以从这个

视角进入。

现代行政法是“调整行政关系、规定行政法主体、行政法行为和行政

法监督的法律规范的总称。4”现代“行政法”中所指的“行政”是在

近代“三权分立”的理念之下确定的概念,其指国家与公共事务的行政。严格意义上的“行政法”仅仅资产阶级在治理国家过程中取得一定经

验后的产物,生长于宪政语境之下。因此,在古代的君主专制“擅权”

时代,是不存有以“限权”为目的的近、现代“行政法”的。古代行政

法在本质上只能是一种“管理法”。

尽管中国古代在国家和社会管理方面的法律制度颇有建树,但是中国

古代“行政法”显然不同于现代法治背景下的行政法。可是,如果搁置

价值定位比较,仅从某些具体制度着眼,会发现其在执行行政管理事务

方面的法律规范是丰富完善且值得借鉴的。

(二)中国古代行政法流变

相关行政管理的法规,中国古代即已产生。但是在奴隶社会和封建社

会中,立法、司法、行政不分,处罚手段以刑罚为主,法典编纂上也因循“诸法合体,以刑为主”的体例结构,因此行政法与其他法规混同。

1.奴隶制社会行政法的初现。在中国古代法律文明起源和发展的过程中,自夏代开始国家形成,夏商两代政权正式建立了各自的法律制度,此

时法律制度的特点是以习惯法为主要渊源,包括礼与刑两部分主要内容;同时王命是重要的法律形式,效力最高。夏商相关行政管理方面的法律

散见于这几种法律形式之中,内容主要围绕王位世袭制和宗法分封制的

构建与管理。其中运用刑事制裁来保障行政管理秩序的措施值得我们

关注,例如,《左传》引《夏书》收录一条夏代的法律规范“昏墨贼杀”,其中的“墨”是指贪污受贿败坏官德的行为,此为杀头重罪。据

说商代规定了“三风十愆”罪,这是统治集团内部的职务犯罪,如若触

犯则卿士丧家、邦君亡国;甚至“臣下不匡则刑墨”5,臣属发现长上有

此类行为而不及时匡正制止的会被处以墨刑。当然,夏商的罪名只能是

根据后世文献记载考证得知,内容较为简略。

周公制礼是西周重要的立法活动,作为法律形式的周礼是当时行政法

规的重要载体。礼刑结合,在行政机构管理、官吏管理、户籍管理以及

司法和军事管理等方面建立了制度。我们看到,西周时期行政机构名称

与职能分配都已经有了相对应的制度性规定;已经有了中央行政机构和

地方行政机构的划分,以嫡长子继承制为核心的宗法等级制度十分完备。可以认为,西周是中国古代行政法规的初现时期。

随着夏商西周奴隶制国家持续的发展,在宗主世袭制、贵族共政制、

宗法分封制、世卿世禄制等基本原则的指导下,至西周逐渐形成了关于

宫吏选拔、任免、考核、奖惩等行政管理制度。同时,统治者巧妙地运

用礼制,融合道德、习惯、法律的功能,使得家国一体的行政格局有序

而稳定。

2.封建社会行政法丰富与强化。东周开始,各诸侯国先后废封邑、置

郡县,公布保护新型生产关系的成文法,建立中央直辖的地方机构,宗法

等级制度逐渐瓦解,礼崩乐坏。中国古代的行政管理模式开始发生重大

转变。

秦王朝建立了中国历史上第一个统一的多民族的专制主义中央集权制

的封建国家,确立了皇帝制度,废分封、置郡县,中央与地方机构设置明晰、权责明确,官员选任考课标准严格,并设有专门的监察官员,创建了

一个适应君主专制需要的国家行政组织和官吏管理的基本框架。与此

同时,秦朝相关社会事务管理方面的法规亦是相当丰富。自汉及清,在

不同的时代背景下各朝政策会宽严有变、官制增删持续,但是制度变革

均沿袭着秦朝行政制度的基本价值定位,都是在此框架内持续完善和发

展的。

中国古代行政法在机构设置、职官管理、社会事务管理方面法规丰富,因为诸法合体的法典编纂传统,行政法规混杂在刑律各篇之中。自唐朝

编写《唐六典》开始,后世相继出现了《明会典》《大清会典》,均以

六部官制为纲,分述各行政机构的执掌、建制、沿革、管理制度以及礼

仪和礼制及其它制度,汇集了当时的典章制度和行政法令。这种当时官

制的说明和相关法律的集成,被称作“政书”,成为记载古代官制沿革

的重要文献。会典的内容较为复杂,并不是真正的行政法典。但是,仅

就其作为封建社会后半期唯一与刑法典并行的法规汇编这一地位,可见

中国古代行政法在法律制度中的重要性及其完备水准。上个世纪初的

日本学者在研究清朝行政法的著述中提到：“行政者,从其目的,可得

几样分类之。……独于国家政务,必要不可缺者,从其区别,求其分类,

则不可无下列五种之行政。一是外务行政,即对外国之交涉事务;二是

内务行政,即在国家之内部,保持公安及增进公益之事务;三是军务行政,即养兵力,并立定其编制之事务;四是法务行政,又称司法行政,即保全

私人权利,维持法规之事务;五是财务行政,即充实国家财用之事务。32”