不履行法定职责的含义、表现形式及行政复议案件的立案标准与审查决定程序(乔日升)

不履行法定职责的含义、表现形式及行政复议案件的立案标准
与审查决定程序
乔日升
来源：主站时间：2006-07-27 09:51 阅读次数：
乔日升
结合办案实践，就行政机关不履行法定职责的含义，及行政复议机关受理和审理不履行法定职责案件的立案标准、审查决定程序等问题，谈几点粗浅的认识：
一、不履行法定职责的含义和表现形式
行政复议机关要做到正确受理和审理行政复议案件，关键要弄清不履行法定职责的含义和表现形式。

（一）不履行法定职责的含义：不履行法定职责是行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责，在公民、法人或其他组织要求其履行时，不予答复、拖延履行或拒绝履行。

有四层含义：一是必须是法律、法规、规章明确规定的行政管理职责。

二是具有履行的可能性。

即行政机关能够履行相应的职责。

由于不可抗力等客观因素阻碍履行或使职责不能完全履行，则不构成不履行法定职责。

三是要有相对人的合法申请。

这是构成不履行法定职责案件的前提条件，没有行政相对人的申请就无所谓不履行法定职责。

四是要有不履行的表现。

只有行政机关接到申请后不处理、不答复、拖延处理或拒绝处理，才会构成不履行法定职责。

（二）不履行法定职责的表现形式：1、不予答复、拖延履行。

即无正当理由在法定期限内不履行职责或者在法律、法规、规章没有明确规定履行期限的情况下，经相对人一方多次申请，仍不予答复，或者虽然表示愿意履行，但事实上拖延履行。

2、拒绝履行。

即行政机关无正当理由明确表示不履行，或行政机关内部相互之间对相对人的申请推来推去，无人办理。

3、未完全履行。

被申请人对相对人的一部分申请进行了处理，但对其他也属于被申请人应履行的职责没有处理。

从实践中看，行政机关不履行法定职责主要有三类案件：一是申请人申请颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复；二是申请行政机关履行保护人身权和财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复；三是行政机关没有依法发给抚恤金等。

二、不履行法定职责案件的立案标准
《行政复议法》第二、三章中做了相关规定，这也是不履行法定职责案件立案标准，主要有以下几个方面：
（一）申请人要与行政机关不履行职责的行为有利害关系。

申请人是否有资格提起行政复议，关键要看行政机关不履行法定职责与其有无利害关系。

只有利害关系的公民、法人或其他组织，对行政机关不履行法定职责，才有向行政复议机关申请行政复议的资格。

（二）被申请人要具有法定职权或法律、法规授权的行政管理职权。

主要看三点：一是被申请人是行政机关或法律、法规授权具有行政管理职能的组织。

否则，就不具备履行行政管理职责的资格，也就不能作为行政复议案件中的被申请人。

二是申请人要求被申请人履行
的必须是行政管理职责。

只有行政机关或法律、法规授权的组织不履行行政职责时，才能作为行政复议案件中的被申请人。

三是法律、法规授予了其相应的法定行政管理职责。

如果申请人申请行政复议的行政机关并不是法律规定或法律、法规授权解决申请人申请事项的主体，则申请人行政复议的被申请人主体不正确。

（三）要有明确的行政复议请求以及向被申请人申请过履行其法定职责。

申请人提出行政复议申请，必须要有明确的行政复议请求，请求履行什么样的法定职责都要写清楚。

由于向行政机关申请是构成不履行法定职责案件的前提条件，没有申请就无所谓不履行法定职责，因此申请人在申请行政复议时必须表明并提供证据来说明何时向行政机关申请过何事项。

在实践中，还会遇到这类问题：举报人因行政机关未对其举报事项进行处理，而向行政复议机关提起不履行法定职责的行政复议。

这能否视为申请人向行政机关提出了履行职责的申请。

本人认为：关键要看举报的事项与举报人是否有法律上的利害关系。

如有利害关系则为行政复议的受案范围，否则不是。

反之，如果行政机关履行的职责的结果并不直接指向申请人，两者无直接权利、义务关系，则不应受理。

（四）要在法定期限内。

根据《行政复议法》第九条规定，申请行政复议有时限的要求，逾期申请的，即视为放弃了申请行政复议的权利，行政复议机关将不予受理。

法律、法规没有明确规定履行期限的，行政复议机关可根据具体情况确定该行政机关是否已履行了职责或正在履行职责或事实上没有履行法定职责，而决定是否受理。

（五）要符合《行政复议法》规定的其它受案条件。

如申请的方式为口头或书面，申请行政复议事项属于行政复议机关管辖的范围，行政复议申请人就同一具体行政行为没有向其他有管辖权的行政复议机关提出申请或向人民法院起诉等等。

三、不履行法定职责案件的审查程序
（一）审查申请人是否向被申请人提出过要求履行某项法定职责的申请，以及提出申请的时间、方式、内容。

由申请人负责举证。

同时，还应就此问题查证被申请人是否收到申请以及收到的时间。

有法定申请时限的，还要查明申请人提出的申请是否超过法定期限。

对申请人因客观原因无法提供证据，请求行政复议机关调查取证的，行政复议机关认为必要时，可以调查取证。

（二）审查被申请人是否具有法定职责。

即查证申请人申请的事项是否是法律、法规、规章规定由被申请人负有行政管理职责。

当被申请人辩称申请人申请事项不属于其法定职责时，行政复议机关可以直接查明是否为被申请人的法定职责，也可以令申请人举证。

（三）审查被申请人是否履行了法定职责。

即查明被申请人针对申请人的申请是否已履行了职责、拖延履行、不予答复、拒绝履行或不完全履行的行为是否存在。

在实践中，审查被申请人是否已履行了法定职责时，经常会遇到这类情况，即行政机关针对申请人的申请积极实施了一定的行为，但因受客观因素制约而未能达到履行职责的最终结果。

此类情况与行政机关不履行法定职责有明显的区别，行政机关有积极作为的追求，并且有积极的行动，只是由于受客观因素的制约而不能完全履行。

而不履行法定职责是在消极对待自身应尽的职责，对全部或部分申请事项不作任何行为，其没有履行结果是由主观因素造成的。

因此，审理中只要被申请人能够举证证明其确实有积极作为的行为以及未完全履行
的原因是客观原因造成的，就不能决定被申请人继续履行职责。

四、关于对不履行法定职责案件的审理结果。

行政复议机关对不履行职责的案件如何作出结论，《行政复议法》对此有一些规定，但这些规定不尽完善，对此《山东省实施〈中华人民共和国行政复议法〉若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）作了补充规定。

我们在作出行政复议结论时，可区别不同情况，依照《行政复议法》，参照《规定》作出以下审理结果：
（一）对申请人申请事项并非是被申请人法定职责的，参照《规定》第二十四条四项，终止行政复议审查，制作《行政复议终止通知书》。

（二）对被申请人不予答复，拖延履行和不完全履行的，经审理查明被申请人上述行为确系违法，应根据《行政复议法》第二十八条二项规定，决定被申请人在一定期限内履行法定职责。

决定履行的期限，如法律、法规或规章有明确规定的，依其规定，没有规定的，行政复议机关可以根据实际情况确定合理的时间。

（三）对拒绝履行的，如果行政复议机关查明被申请人拒绝申请人申请是合法的，则可以参照《规定》的规定，终止行政复议审查。

如果查明被申请人拒绝行为违法，则可以适用《行政复议法》第二十八条二项，直接决定被申请人在一定期限内履行法定职责。

（四）对于经审理查明被申请人确未履行法定职责的，申请人申请理由成立，但由于时间等因素，被申请人履行已无实际意义的，应依照《行政复议法》第二十八条三项规定，决定被申请人不履行法定职责行为违法。

（五）对于经过审查，查明被申请人已履行了法定职责，申请人行政复议理由不成立的，《规定》对此没做具体规定，本人认为应采用终止行政复议审查的方式结案。

（六）对于行政机关不履行法定职责，而后又在行政复议过程中履行了法定职责，如申请人撤回行政复议申请，可以参照《规定》第二十四条三项，终止行政复议审查，如申请人不撤回申请，则可以依照《行政复议法》第二十八条三项规定，决定该行为违法。

（七）对行政机关根据当事人的申请已积极履行，但受客观因素制约而未能达到履行的最终结果的行为，《规定》对此没做明确规定，本人认为应终止行政复议审查。

（作者单位：山东省高密市政府法制局）
――摘自山东省《法制行政》2004年第2期。