【城镇化研究专栏

编者语：“21世纪，中国的城镇化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类的两件大事。”然而，魔鬼可能藏于细节之中，斯蒂格利茨的这个判断把握了故事的轮廓，却可能忽略了故事的细节。从国际经验考察，城镇化并不必然与经济的起飞或增长相联系，也有可能与经济的停滞或衰退相关联。因此，下一阶段中国以转型为主线的新型城镇化需要解释的首要问题即是如何使城镇化成为持续的经济增长动力。在这样一个城市增长动力转换的过程当中，高效的城镇化投资和融资系统不仅应该服务“城市的增长”，也应该促进“城市的转型”。此外，在某种程度上，城市也存在难以避免的生命周期，它类似于一个生命体，有出生期、成长期、成熟期，也自然会有萎缩期。因为有周期，所以有转型，而城市的周期性收缩也可能成为新的潜力，产生从危机到革新的转变。即日起，本平台将不定期推出【城镇化研究专栏】，汇编有关城镇化的优秀研究成果，为研究城市发展的周期与转型提供参考，以期实现新型城镇化的可持续发展。

文/郭濂（国家开发银行金融研发中心主任）

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》对城镇化资金保障机制做出了原则性的部署，明确指出要通过财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。

传统城镇化建设的融资模式难以持续

在我国城镇化建设过程中，融资一直是核心问题。一方面，相对落后的城镇基础设施建设难以满足日益增长的城市生产生活需要，资金需求很大；另一方面，城市基础设施建设通常投资数额大、回收期长，加之具有准公共性的特点，社会资本参与较少，政府长时期地承担着规划者和提供者的双重责任，资金的持续供给能力有限。

地方政府通过城镇基础设施建设拉动经济增长的冲动很强烈，但面临多方面的法律法规制约，比如《预算法》规定地方政府不得发行债券，《贷款通则》排除了地方政府直接向银行借款的可能，《担保法》亦也规定国家机构不得为保证人，等等。在这一背景下，地方政府不得不进行融资渠道“创新”，由此形成地方政府和地方政府融资平台两类市场化融资方式。

（1）以地方政府作为融资主体的融资方式。受前面提及的法律法规限制，我国地方政府直接作为债务主体的融资渠道明显受限，目前仅有国债转贷、地方政府债券（中央代发）以及国际金融机构和外国政府贷款等少数渠道，在城镇化融资中的占比也很小。

（2）以地方融资平台作为融资主体的融资方式。地方融资平台是城镇化融资的主体，融资渠道从最初的银行贷款，逐步向城投债、信托、资产证券化等多个渠道拓展。

总体来说，传统的城镇化融资模式为保障城镇化的资金需求做出了巨大贡献，但地方政府预算软约束、资金“借、用、管、还”主体错位导致的“权、责、利”不对等以及偿债来源高度依赖土地出让金收入等突出问题，使得资金使用效率不高、潜在偿债风险较大。过去很长一段时期，人口红利、WTO红利、土地增值红

利同步显现，经济增速也保持了近两位数的增长，传统城镇化融资模式所潜藏的矛盾在一定程度上得到掩盖，但在新的宏观形势下推进新型城镇化，以往的融资模式将变得难以持续。

首先，传统城镇化通过低廉的农民工工资水平、“要地不要人”来变相压低城镇化成本，约2.3亿农民工群体未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式将不可持续。同时，随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式将不可持续。

其次，传统城镇化粗放地使用土地资源，过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，积聚了地方政府性债务等财政金融风险。随着资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式将不可持续。

再次，新型城镇化的速度要超过以往。新型城镇化要在6年内努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，意味着每年将近1700万人要实质性地融入城镇，即实现人口城镇化；相比之下，过去35年的传统城镇化进程中，城市户籍人口年均增长不超过1000万。户籍人口城镇化的提速势必带来巨大的资金需求，尤其是基础设施建设资金需求巨大。

以制度改革突破城镇化融资矛盾

新型城镇化不仅要求在速度上有所加快，而且在质量上也要有所提升。新型城镇化建设资金需求大、期限长，社会外部效益强但商业效益不高，需要以改革创新思维，推动建立市场化、可持续的资金保障机制。要加快财税体制改革，保障地方政府财力，避免地方政府债务无序扩张，防范系统性财政金融风险；同时拓宽市场化、多元化的资金来源渠道，市场化的城镇化建设资金不仅为城镇化发展特别是相关经营性基础设施建设提供稳定可靠的资金来源，而且也有助于提高公共服务质量和效率，降低财政风险。

（一）完善财政转移支付制度，合理分配农业转移人口市民化成本。按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口因素，有效调动地方积极性。依托信息化管理手段，逐步完善城镇基本公共服务补贴办法。

（二）完善地方税体系，充实地方政府自有财力。积极培育地方主体税种，充实地方政府自有财力，增强地方政府提供基本公共服务能力。加快房地产税立法并适时推进改革，使之成为城镇化融资的重要渠道之一。加快资源税改革，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间。推动环境保护费改税，加强征管。

（三）加快投融资体制改革，建立规范透明的城市建设投融资机制。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重。发挥现有政策性金融机构的重要作用，制定政策性金融专项支持政策，建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务。理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。

未来融资机制改革的实施路径

要顺利地推进新型城镇化，实现以制度改革突破城镇化融资矛盾，需要尽快启动以下政策措施，健全地方债券发行管理制度，保障市政债券发行以及推进多种形式的公私合作，拓宽股权融资渠道。

首先，健全地方债券发行管理制度，保障市政债券发行。经济理论与国际经验都表明市政债券是城镇化融资领域最为典型的方式，既能充分实现对城镇化未来收益的利用，又可以充分利用金融市场的约束机制，强化地方政府债务管理，是未来我国城镇化建设资金筹集最具潜力的融资方式。修改《预算法》，改变地方政府不能成为举债主体的规定。探索编制中央和地方政府的资产负债表，提高地方政府财务状况的透明度。建立统一的地方政府信用评级体系，准确评估地方政府债务融资能力。建立地方政府性债务动态监控体系，同时针对基础设施建设“一次建成、长期使用”的资本性支出特点，逐步建立包括跨年度资本预算在内的财政预算制度。

其次，推进多种形式的公私合作，拓宽股权融资渠道。公私合作是有效利用社会资金，深度参与城镇化建设的重要方式。未来城镇化领域的公私合作，重点应着眼于城市基础设施建设、公用事业和公共服务三个方面。

基础设施方面，可运用比较成熟的BOT（建设—经营—转让）、BTO（建设—转让—经营）、BOO（建设—拥有—经营）、LBO（租赁—建设—经营）、BBO（购买—建设—经营）等多种形式。这些融资模式的特点是所建项目一般都具有稳定的现金流，建设者或经营者可以通过租赁或授予特许经营权的方式获得项目未来一段时间的收益，从而收回对项目前期的投入并取得预期收益。

公用事业方面，采用公私合作模式与基础设施领域有类似之处，特别是在污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等方面，一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并得到合理的投资回报。

公共服务方面，由于政府提供公共服务的传统模式会产生提供不足与低效，所以也有必要引入私人提供。比较理想的模式是通过公私合作的模式来提供，主要是通过政府购买服务的方式来实现。其要点是：政府公共部门确定所需服务的数量