第一章社会保障的由来与发展

第一章社会保障的由来与发展
第一节社会保障产生的背景
一、社会保障的内涵与名延
1、社会保障的内涵
有关社会保障的定义和内涵林林总总，大体上是每出一本社会保障的专著就有一种新的解释，从可搜集到的材料来看有几十种之多。

我们教材的解释是这样的：“社会保障是一种通过国家立法来对付社会成员所而临的老龄、失业、疾病等风险的社会经济制度。

”国际劳工组织的定义是：“社会保障是社会通过它一系列处置经济和社会风险的公共措施，为它的成员提供保护的制度和措施。

”郑功成教授的定义是：“社会保障是国家依法强制建立的，具有经济福利性质国民生活保障和社会稳定系统”
不管专家学者怎样对社会保障下定义，但对社会保障的理解在以下几个方面基本达成了共识：
一是社会保障这个概念最早出现在1935年美国的《社会保障法案》（Social security Act）中。

从各国社会保障制度的颁布过程中，最早使用这一概念的是美国。

二是社会保障实施的对象具有普遍性。

往往是全体社会成员都可享受到社会保障的待遇，但有个别的国家只能照顾到社会劳动者或者是部分社会劳动者，还没有建立一个惠及全体公民的社会保障制度。

三是这种制度的实施是以国家为主体举办的，即政府以立法的形成来实施，其它任何组织和个人是不可能实施推广这种制度的。

2、社会保障的外延
即社会保障的组成部分，即构成，尽管各国的社会保障制度的构成即社会保障体系有所差别，但社会保障的基本构成是社会救助，社
会保险、社会福利已得到理论界的共同承认，各国的实践也大都包括了这三个方面的内容，我国的社会保障制度就包括了社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚四个方面的内容。

对象地位资金来源保障水平发展趋势
社会救助贫困者最低标准政府最低生活下降
社会保险社会劳动者基本标准三方负担基本生活稳中有升
社会保障社会福利全体成员最高政府最高生活上升
社会优抚军人及家属特殊标准政府××××××
补充保障
二、社会保障产生的原因
社会保障制度的设计本身就是为了满足人们的需要，尤其是在个人和家庭没有办法解决的困难。

对于人的需要有两种不同的解释：一是认为人们需要有三个基本层次：生存需要、发展需要和享受需要。

可以说社会保障制度可以在三个基本层次上满足人们的需要。

对于人的需要解释的另一种理论是美国心理学家马斯洛的需求层次论，马斯洛认为人的需求有五个层次，一是生存需要，即人们的衣食住行的基本需要；二是安全需要，即人们的人身安全、财产安全、职业安全和收入安全之需要；三是社交需要；四是尊重的需要；五是自我实现的需要。

社会保障制度不仅可以帮助人们解决生存的需要，同时也给人们带来安全感，尤其是收入方面的安全感。

除此以外，它还可满足社交，尊重和自我实现的需要，或者为这几种需要提供一定
的条件和保障。

三、社会保障产生的条件
社会保障对于解决个人和家庭没有办法解决的问题起到了很大的作用，即它能够在一定程度上满足人们的需要，然而社会保障制度的建立需要有一定的条件，首当其冲的是经济条件和社会条件，经济条件是社会生产力发展到一定程度，有了较多的剩余，为建立新的收入调节制度奠定了良好的物质基础。

在生产力不发达的情况下，社会保障制度是难以想象的。

社会条件是指社会成员之间的对立和矛盾，这种对立和矛盾已经影响到了社会的稳定，需要一种制度来调节这种对立和矛盾，社会保障制度应适而生。

社会保障产生的具体条件表现在：
1、生产社会化带来的一系列变化。

生产的社会化带来了劳动方式、交际方式、分配方式、活动方式的改变，同时引发了一系列的问题，比如失业问题，职业伤害、退休等问题。

这些问题不解决势必会影响社会的稳定与经济的发展。

2、收入差距的不断扩大。

随着市场经济的发展，社会成员在收入方面的差距会越拉越大，因为市场经济是效率机制，它在体现效率的同时不可避免地提倡竞争，竞争的过程中总有人是胜利的，有人是失败的。

在收入方面的差距会进一步拉大。

（比尔盖茨几百亿家财）社会保障制度就是一种收入分配的调节机制，通过这种制度的实施逐步地缩小人们之间的收入差距，进而实现一定程度的社会公平（可用库存滋湿茨的倒U字型理论来概括）。

3、家庭功能弱化。

传统社会中，家庭是基本的生产单位和保障单位，但随着社会的进步和发展、家庭规模逐步缩小由外缘家庭—核心家庭—丁克家庭—单身家庭，特别是核心家庭日益增多，其功能逐渐
弱化。

社会并不因为家庭功能的弱化而减少了些问题，相反会出现越来越多的问题，这些问题的解决只能依靠政府的社会保障制度才能够相应地解决。

4、社会生产力的发展。

人们的需要无论在内容或是在水平上都会不断地随之面提高。

这需要社会保障制度的方式来利用这些资源。

5、社会稳定的需要。

生产的社会化带来了一系列问，这些问题不解决，就会影响到社会的稳定。

（失业、工伤、退休、健康等）。

6、社会保障思想基础的存在。

社会保障的思想在很久以前就已经出现，在现代化的社会中并不断地发扬广大，许多国家把它上升到人权的高度，认为国家有责任保障每个公民维持一定生活水平的权利。

7、慈善救济事业的影响。

到了现代社会慈善救济事业从原来的无序状态上升到法律的高度并被纳入到了社会保障的范畴。

（因此许多人认为社会保障制度的萌芽应该追溯到1601年英国的《济贫法》（pool law））。

第二节社会保障在西方的发展
一、社会保障的萌芽阶段（1601—1882年）
社会保障的萌芽阶段有两个标志性的文件：即1601年伊黎莎白一世颁布的《济贫法》（史称《新济贫法》）。

（一）《旧济贫法》的颁布：
熟知世界历史的同学都知道，16世纪—17世纪，英国掀起了圈地运动来发展养羊业，为资本主义的轻纺工业提供原材料，圈地运动度使得大批的自耕农丧失了土地，他们被迫背井离乡，沦为乞丐和流浪汉，有相当多的农民流入城市由此而带来了一系列的社会问题和经济问题。

因为城市能够提供的就业岗位有限，许多找不到工作的农民沦为贫困者，引发了城市中的一系列问题，比如盗窃、抢劫等问题，造
成了社会不稳定的因素。

（社会问题往往和就业紧密地联系在一起）。

同时由于资本主义发展过程中以机器生产替代手工生产，这就使得原来许多手工业者失去了原来的工作，沦为失业者进而沦为贫困者。

在这种背景下，为了政局的稳定和社会的安全，英国政府在1601年颁布并实施了《伊黎莎白济贫法》（史称《旧济贫法》）。

《旧济贫法》的主要内容有：（1）为有劳动能力的人提供劳动机会；（2）资助老人、盲人等失去劳动能力的人，为他们建立住所；（3）组织贫困人员和儿童学习技术；（4）建立特别征税机关，从比较富裕的地区征税补贴贫困地区；（5）提倡父母与子女的社会责任。

（二）《新济贫法》的颁布及主要内容
18世纪，圈地运动经过英国议会批准而合法化，使更多农民成为贫困者。

为了减轻国家财政的负担，同时《旧济贫法》的一些规定已经不能适应当时形势发展的需要，需要由新的法律来替代它。

1834年，英国议会通过了《济贫法》（史称《新济贫法》）。

《新济贫法》的主要内容包括：（1）《新济贫法》认为保障公民的生存是国家的一项义务，救济不是消极运动，而是一项积极的福利措施，并由经过专门训练的社会工作人员从事此项工作；（2）《新济贫法》的具体内容要比《旧济贫法》更加丰富和完善，认为接受救济是公民的一项基本权利，从而起到了安定社会，促进经济发展的良好作用。

二、发展阶段（1883—1944年）
（一）社会保险制度的建立
一般认为，社会保障制度的其正建立是以1883年德国颁布的《疾病保险法》为标志。

其产生的背景如下：
（1）德国工人运动的迅速发展。

工人阶级为了自已的政治权利和经济权利而走向了政治舞台，工人运动风起云涌，加之马克思主义的影响，工人运动给德国的统治者制造了许多麻烦。

当时执政的俾斯麦在镇压成效不大的情况下，转而采用胡萝卜政策，即以怀柔的政策以安抚工人阶级，缓和劳资矛盾。

（2）德国新历史学说的产生。

为了解决劳资矛盾，德国新历史学说应运而生，它的基本思想是主张劳资双方合作和实行社会改良政策，主张政府干预经济生活，承担文明与福利的责任。

该学说主张国家通过立法，实行包括社会保障在内的一系列政策，自上而下地实行经济与社会改革。

俾斯麦政府认同并采用了该学说的基本政策主张。

（3）是为了加快德国工业化发展和对外扩张，安抚工人阶级、缓和劳资矛盾为德国工业化发展和对外扩张奠定了良好的基础。

1883年，德国政府颁布了世界上第一部社会保险法律《疾病保险法》，1884年颁布了《工伤事故险法》；1889年又颁布了《老年和残疾保险法》。

这三项法案的颁布，标志着世界上第一个社会保险制度的建立。

其它一些欧洲国家也仿效德国颁布了一系列社会保障的法律。

这些国家包括奥地利、瑞典、匈牙利、丹麦、英国、俄国、法国等。

（二）《社会保障法案》的颁布
美国政府于1935年颁布了《社会保障法案》，它是世界上第一部关于社会保障方面的法律，第一次使用了社会保障的字眼。

其产生背案如下：
（1）经济萧条的发生。

20世纪30年代初，资本主义世界发生了严重的经济危机，经济危机席卷了整个资本主义世界，是由美国首先发生而且对美国影响非常大的一场灾难。

危机到来以后美国生产能力
急剧下降，大量企业破产、大批工人失业。

（2）工人运动的大规模爆发。

工人阶级要求失业救济和社会保障，这也是《社会保障法案》颁布的很重要的原因。

（3）凯恩斯主义的诞生和影响。

凯恩斯经济学说的最大特点是主张国家干预，以实现充分的就业。

凯恩斯认为经济危机起源于社会有效需求不足，有效需求不足又是由未充分就业导致的。

实现充分就业，必须依靠国家干预经济才能达到目标。

因此，凯恩斯主张实行赤字财政政策，增加社会福利开支、举办公共事业、扩大社会支出，从而提高有效需求。

凯恩斯主义为美国《社会保障法案》的出台和福利国家的出现奠定了理论基础。

1933年，罗斯福总统上台后，为了摆脱经济萧条，缓和劳资矛盾，重振美国经济，接受了凯恩斯的政策和主张。

1935年，罗斯福总统颁布了《社会保障法案》。

这是世界各国中第一次使用社会保障的字眼。

《社会保障法案》的主要内容有五个：①老年社会保险；②失业保险；③盲人救济；④老年救济；⑤未成年人救济。

后来又经过数次修改。

它的基本思路是强调个人责任，权利与义务对等。

和西欧的福利国家相比，美国的社会保障制度的支付水平及保障范围等各个方面均有很大的差距。

它比较强调个人的责任、个人的权利和个人的尊严。

三、充实阶段或黄金阶段（1945—1973年）
第二次世界大战以后，世界各国尤其是资本主义世界的社会保障制度进入了黄金阶段，其标志就是贝弗里奇报告的出台，以及依据贝弗里奇报告而建立的以英国为首的福利国家。

二战以后，西欧各国的经济发展势头迅猛，经济的高速增长为社会保障的发展打下了坚实的基础。

二战期间，贝弗里奇（英国牛津大学教授、英国经济学家和社会
学家）接受英国政府委托对英国的社会保障制度进行了调查研究。

1942年贝氏向英国政府提交了《社会保险及其有关服务》（又称贝弗里奇报告）。

二战以后，英国工党上台执政并采纳接受了贝氏报告，颁布了一系列社会保障政策，1948年英国首相艾德礼向全世界宣布，英国在西欧建立了世界上第一个福利国家。

紧接着西北欧的其它一些国家，如瑞典、丹麦、挪威、法国、比利时、荷兰、卢森堡、意大利、芬兰等国家步英国的后尘，相继成为福利国家。

这是西方资本主义国家发展的鼎盛时期，也是社会保障发展的鼎盛时期。

这一时期西方国家社会保障发展的主要特征表现为以下几个方面：
（1）社会保障的理论基础从“劳资斗争说”转向“社会功能说”社会保障开始成为一个独立的社会功能体系。

（2）实施对象从原来的城市社会劳动者扩大到全体社会成员。

不仅如此保障的项目逐渐增多，实行从摇篮到坟墓的社会保障制度。

保障水平也日益提高。

社会保障被视为所有社会成员都能够享受的一种权利。

（3）社会保障项目的全面性。

二战以后，福利国家的社会保障制度开始走向全面化、体系化、项目越来越多，可以说无所不在、无所不包，包括了养老、残疾、失业、工伤保险，家属津贴、医疗保健服务、教育等各个方面。

（4）社会保障事业成为一个独立的社会分工体系。

对社会保障的管理实现了充分的社会化，有的甚至把它作为一种产业来发展。

四、改革和调整阶段（1979年至今）
（一）背景
70年代后期，西方国家开始对本国的社会保障制度进行了多方面
的调整和改革。

其改革的背景是（为什么要进行调整和改革）。

1、经济萧条的发生，70年代两次石油危机给主要的资本主义国家带来了经济危机，出现了经济发展停滞和通货膨胀并存的滞胀局面。

由于过重的社会保障负担，各国都不堪繁剧。

由此带来了政府财政赤字累累，税收加重，导致地下经济猖獗。

许多人认为社会保障已经阻碍了经济的发展，已经超越了经济发展的承受能力。

2、造成了劳动者劳动积极性下降。

许多人把这种情况归咎于社会保障制度，甚至一些人由于有高标准的社会保障制度而选择失业或不参加社会劳动。

由于过于完善的社会保障制度培养养活了一批懒汉，使得社会劳动者心生怨恨、劳动积极性下降。

这种心理的出现对社会经济的发展产生了负面影响。

3、社会保障管理效率低下，服务质量日趋恶化。

（二）改革和调整措施
在以上的情况下，西方国家对社会保障制度进行改革的呼声日益高涨。

大家都意识到社会保障已到了非改革不可的地步。

首先对社会保障制度提出并进行改革的两个国家是英国和美国。

1979年，撒切尔夫人上台执政，对英国的社会保障制度进行了全面的调整和改革，试图改变以前的社会保障制度所带来的弊端。

1981年，里根总统上台后也开始对美国的社会保障制度进行实质性的改革，主要是加大地方政府在社会保障方面的责任。

西方国家对社会保障制度改革和调整主要集中在以下几个方面。

1、强调社会保障水平要适应国民经济的发展。

强调社会保障和经济发展的互相依赖、互相促进的关系。

不能片面地强调社会保障而忽略了其对经济发展所带来的负面影响。

具体的措施是对一部分社会保障项目实行私有化、降低社会保障的标准等。

2、强调国家、单位和个人三者负担，注重个人责任。

过去偏向于
注重国家责任，现在向个人责任方向转移。

具体的措施有：提高个人的缴费率或提高社会保障税率、减少国家财政的支出、建立多层次的保障体系、降低社会保障的支付水平等等。

3、解决社会保障基金收支失衡问题。

过去由于受人口老龄化和少子化的影响，负担社会保障费用人数在减少，导致了社会保障收支不平衡。

为了解决以上问题，西方国家采取了一些政策和措施：①进行科学的人口预测，制定科学的社会保障费用征收比率的计划；②探讨社会保障基金的积累模式，变原来的现收现付和纳税制为部分积累制和完全积累制。

③放宽社会保障费成社会保障税征收的上、下限额的规定，增加社会保障基金收入。

第三节社会保障制度在社会主义国家的发展社会主义国家的社会保障是以苏联为代表的社会主义阵营在其存在的时间内建立的社会保障制度。

1917年10月革命胜利后，苏联即颁布了社会保障的政策，但随着上世纪80年代末、90年代初苏东集团的转轨变型，这种模式的社会保障制度逐渐地退出了历史午台，讲述起来已无大的意义，故而这一节的内容省略。

第四节中国社会保障制度的建立和发展
一、新中国成立前的社会保障制度
新中国成立前的社会保障制度无论是从项目多少，保障的范围还是保障的水平等各个方面来说都是比较粗浅和简陋的。

在一定的范围内有一些支离破碎的社会保障的制度。

由于当时生产力发展水平的限制和解放后在战争时期的特殊性。

不可能建立完善的社会保障制度。

（一）1931年，国民党政府颁布了《工厂法》，对职工的医疗、工伤、死亡、养老和生育待遇做出了规定。

但由于各个方面原因的限制，这些法律并没有得到很好的贯彻。

中国共产党领导的革命根据地也制定了一些社会保障政策，1932年1月，革命根据地实施了《中华苏维埃共和国劳动法》规定了职工在医疗、老年、残疾、死亡、失业等方面的社会保障待遇，但由于当时盲目地照搬照抄苏联的做法，规定了过高的待遇标准，超出了实际
的承受能力，并没有发挥真正的作用。

1933年10月，在革命根据地重新公布了修改后的《中华苏维埃共和国劳动法》，实施范围是所有的企业员工，企业员工应向社会保障局缴纳5~20%的劳动保险费，用于支付各项社会保险待遇。

另外，东北解放以后颁布了《东北公营企业战时暂时劳动保险条例》对社会保险也做出了一些规定。

二、新中国成立后的社会保障制度
（一）社会保险
1951年2月，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》（需解释政务院和劳动保险）它标志着新中国社会保险制度的建立。

其对象为企业职工，内容有养老、医疗、工伤、生育保险，按照《劳动保险条例》的规定，各类参加劳动保险的企业要缴纳相当于企业标准工资总额3%的劳动保险费30% 总劳动保险基金（调剂基金）70% 进入各企业的保险基金（正常支付）
后来《劳动保险条例》几经修改，有些规定也发生了很大的变化。

（二）社会救济与社会福利
新中国成立初的社会救济分为城市社会救济和农村社会救济。

其主要是医治战争创伤、安定人民生活、稳定社会秩序。

城市社会救济的对象。

主要有贫民、失业人员、无业人员及孤、老、残、幼及烟民。

农村社会救济的对象主要是灾民、难民。

后来随着我国国民经济的恢复和发展，社会救济工作主要是解决贫困问题，比如农村建立了“五保户”制度。

我国的社会福利的对象主要包括老人、儿童、残疾人等特殊群体建立了各种儿童福利院、孤儿院、养老院等福利设施，此外政府还大力发展以全社会成员为对象的公共福利设施。

（三）社会优抚。

新中国建立后，我国相继颁布了《中华人民共和国兵役法》、《关于军队干部退休的暂行规定》、《军人抚恤优待条列》，这些法律法规
明确规定了军人的养老金、伤残者保险和死亡者家属的生活保障标
准。

三、传统社会保障制度的特征
（一）实施范围比较狭窄，许多人尚未纳入社会保障的范围之内，其对象主要是城镇居民。

社会保障的对象是城镇社会劳动者、社会救济的对象非常有限。

社会福利的享受对象人数也不多。

（二）保障水平低
无论是社会救济、还是养老保险、医疗保险的待遇水平较低甚至出现具备资格条件但无法享受保险待遇的情况。

（三）存在着较严重的不公平现象
1、城乡居民的不公平
2、劳动者与非劳动者的不公平
3、不同单位、不同劳动者待遇的不公平
四、改革开放以后中国社会保障
1、80年代初对养老保险制度进行改革
2、86年开始失业保险制度建立和改革
（一）社会保障3、90年代初对农村养老保险制度进行改革
及医疗
4、90年代中期工伤保险制度改革
5、90年代末期医疗保险制度进行改革
城镇居民最低生活保障制度
低保制度（二）社会救济农村居民最低生活保障制度
此外还有如教育救济制度在内的专项救济
制度
1、废除福利分房、改为货币分房政策
（三）社会福利2、废除高等教育免费、实行收费制度
3、加强老年人福利的建设
（四）社会优抚
90年代末，我国开始为军人建立社会保险制度，并对社会优抚制度进行改革和完善，但仍然存在一些问题，需加快改革步伐。

第五节社会保障制度的发展趋向
历史发展的经验证明，社会保障的发展一定要和经济发展水平紧密地结合起来，它不能超越经济发展水平而单独求得发展，因为经济发展是社会保险的物质基础。

过于慷慨的社会保障制度不仅会带来一系列问题，而且还会阻碍经济发展。

在这种背景下，新自由主义经济重新抬头，并对现行的社会保障制度提出了许多尖锐的批评。

凯恩斯的国家干预理论开始走下坡路。

理论上的变化必然导致实践的变化，加之人口老龄化进程的加快，各国政府开始重视审视自己的社会保障制度，并对其进行实事求是的改革和完善。

一、西方发达国家社会保障制度的发展趋向
（一）增源节支措施
面对人口老龄化和少子化的情况，西方国家为遏制社会保障基金高速的增长，采取了一系列开源节流的办法。

1、提高社会保障税（费）率，英国、法国等国家采取此措施
增源方面2、提高或取销社会保障缴费的基数
3、开征新的社会保障收入所得税
1、缩小社会保障支付的范围，变原来的普遍性为选择性
节支方面2、降低社会保障的支付标准
3、制定严格的享受社会保障待遇的条件。