我国地方政府绩效评估悖论_高绩效下的政治安全隐患_尚虎平

摘要：科学发展观指导下的社会，必然是政治和谐进步、经济和谐发展、社会和谐昌盛、文化和谐繁荣、生态和谐自然的社会。

然而我国在推进地方政府绩效评估的过程中，由于目标管理的痼疾、“进步学习”、“退步学习”和对绩效评估公式的博弈等原因使得地方政府绩效评估的结果与政治安全（主要指地方不服从中央的分离倾向）之间关系较为特殊，甚至出现了以目前的评估指标来评估，绩效越高，越有分离倾向的趋势。

我们建议可以采取把“政治和谐进步”融入地方政府绩效评估指标，不定期给绩效评估指标“升级”和在权重之下，给每级指标设置合格线以根除我国地方政府绩效评估中的政治安全隐患。

关键词：地方政府绩效评估政治安全目标管理痼疾进步学习退步学习公式博弈一、问题的提出政治安全问题是一个古老而常新的话题。

我国自古就重视国家政治安全问题，《易系辞下》强调，“是故君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱，是以身安而国家可保也。

”《尚书》则告诫：“居安思危，思则有备，有备无患。

”后冷战时代国际局势整体缓和，和平与发展的趋势增强，我国经济建设在这一时期也保持了高速发展，取得了巨大成绩。

特别是我国加入ＷＴＯ后，经济问题更成为我国研究和探讨的中心和重点，人们更多关注的是我国经济发展状况与前景，而对挑战因素则相对认识不足，尤其是对我国各地经济大发展情况下所隐含的政治安全因素认识不足，也不愿投入过多精力加以研究。

客观地讲，目前我们对地方经济大发展的时代背景下国家政治安全问题的研究和重视程度较之对经济发展问题本身的关心和重视程度是相对滞后的。

对于政治安全在国家战略中的地位和作用，美国前助理国防部长约瑟夫・奈曾说过：“安全就像氧气，当氧气充足时，人们不会感觉到它的存在，但当氧气不足时，人们就不可能再干任何其他事情了。

”!"笔者在此提出国家政治安全问题，并不是要回到过去“左”的老路上，更不是要脱离以经济建设为中心的“一个中心，两个基本点”和“科学发展观指导下又好又快地建设全面小康社会”的总体要求，而是想在如此大好局面下居安思危，防止地方因经济发展而导致的分离倾向，以期取得更大的进步、更可喜的局面。

本文探讨的“国家政治安全”是在我国推进地方政府绩效评估的背景下提出的，这是新时代的一种新的挑战。

笔者近年来一直从事地方政府绩效评估研究工作，随着研究的深入，笔者发现在目前地方政府绩效评估导向、指标、主体、权重等的设置下，绩效评估结果越好，却越有一种脱离全国一盘棋、统一大市场、统一政治局面的趋势。

刚刚结束的党的十七大上把“科学发展观”写进了党章，但笔者以为，科学发展观也应该包括经济、社会、文化、政治等的协调、和谐与可持续发展。

这就要求我国既要做到经济自身的协调、可持续发展，更要做到经济与社会、经济与文化、经济与政治的协调发展、可持续发展。

科学发展观，必然蕴含政治科学发展的内容；和谐社会必然包括政治的和谐；全面小康社会必然我国地方政府绩效评估悖论：高绩效下的政治安全隐患＊□尚虎平＊本文受南京审计学院研究课题《我国地方政府绩效评价体系研究》资助，课题编号：ＮＳＫ２００７／Ｂ２４。

包括政治的民主与康健。

近年来我国逐渐重视循环经济、和谐社会的建设，逐步解决或正在解决经济自身、经济与社会、经济与文化的协调、可持续发展问题，而且在地方政府绩效评估指标中也逐渐加大了对这些方面的权重，然而从笔者近年来地方政府绩效评估的经验和检索到的各种数据来看，目前我国地方政府绩效评估的指标设计与评估实施却没有能够完全反映地方政府绩效提升对中央政府!"的政治承诺，甚至有加大地方分离倾向的错误导向作用。

这就是为什么会发生在地方政府绩效显著的厦门出现“远华案件”，地方政府绩效相当优秀的江苏出现“铁本”事件，地方政府“绩效”更高的上海会出现社保基金案和温总理亲赴上海解决“宏观调控”问题以及各地，特别是“绩效”甚高的一些地区城市房价居高不下、宏观调控失效乃至负效的根本原因。

２００５年以来，由温家宝总理挂帅、克服种种阻力而强力推行的几次“宏观调控”，与其说是调控中国经济，不如说是调控因“绩效”成绩膨胀而出现不服从中央、具有分离倾向的地方政府。

古语有云：“安危相易，福祸相生”。

事物的发展总有其有利的一面，也必然有其不利的影响。

在我国以绩效评估作为推进地方发展的管理工具并取得了举世瞩目的成绩的同时，我们也应该注意到它的负面效应，尤其是目前所推行的尚不够完善、科学的地方政府绩效评估的负面效应，特别是在各地高“绩效”掩盖下的地方分离倾向。

自古至今，我国各族人民都信奉“天下大势，合久必分，分久必合”，但反过来，这也证明了我国地方分离、地方割据思想也是根深蒂固的。

邓小平在世之时就再三强调“中央要有权威”，“中国有十一亿人口，分散起来力量小，集中起来力量大”#"，以此来反对地方主义与分离倾向，并提出６个“协调”，其中一条就是中央与地方的协调$"。

国外发达国家出现的类似典型问题，也值得我们引以为鉴（杨小云、邢翠微，１９９９）。

法国在二战之后大力推进地方经济建设，２０世纪７０年代末开始引入“新公共管理”理念，在地方政府中推行绩效评估，以绩效评估作为提高地方政府效率、效益与效果的管理工具，大大促进了地方经济的发展，但也引出了地方的分离倾向，因此，梅尼在１９９２年的《权力》杂志中尖锐地批评说，地方分权改革１０年后的法国成了一个“领主共和国”，各地的政府俨然成了独立的领地%"。

加拿大几乎与美国同步开始了以绩效评估为管理工具的“新公共管理运动”。

从２０世纪７０年代开始，在“绩效评估”的促动下，加拿大西部经济获得飞速发展，这使得西部一直是加拿大最具发展活力的地区，经济重心西移在一段时期内成为加拿大国内流行的话题，然而与此问题紧密相连的却是愈演愈烈的加拿大西部政治分离运动。

尽管西部分离运动有其固有的历史根源，但简单的地方政府绩效评估导向，却是最新的诱致因素（付成双，２０００）。

二、我国地方政府绩效评估的引入及其取得的成就（一）发达国家地方绩效评估的经验“绩效”评估是一种新型的管理方法与管理工具，是一种非常重要的管理手段，它在私营部门中的功效早已有所体现（ＳａｎｄｅｒｓｏｎＩ．，２００１）。

２０世纪７０年代，西方政府管理极权化和官僚化导致的政府垄断和官僚主义；“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济”政策的推行导致的政府管理失控、低效率、巨额的财政赤字和政府干预的高额成本，使整个社会出现了机构臃肿、财政赤字、民众的信任危机等一系列的政府管理非低效行为。

为了解决这些问题，各国纷纷进行改革，引进私营部门的管理方法，形成了一股“新公共管理”潮流，政府部门的“绩效”管理是这股破除政府管理的非绩效行为大潮的主力军。

从发达国家政府绩效评估的做法来看，政府部门的“绩效”评估是把一些政府部门以往不予量化的工作量化，用定性定量的指标来衡量政府部门的工作，它希图以数量化的方法来解决政府各种低效、浪费行为（Ｌｉｇｈｔ，２００６）。

这种管理模式视行政管理活动及其产生的结果为政府行政管理活动的核心和关注的焦点，其核心价值观是政府部门工作的效率和数量，并且通过这种服务质量的提高来保护公民个人的权利，最终维护整个社会的秩序和健康发展，使得政府的管理行动都是高效、经济与公民满意的。

合理而科学地使用绩效管理手段可以提高公共部门的工作效率，改善政府的公共责任机制，防止官僚主义和形式主义的泛滥。

因此，公共部门的“绩效”管理引起了西方各国政府的重视，地方政府绩效评估在发达国家进行得如火如荼，也取得了巨大的成功。

概括而言，西方国家地方政府绩效评图１改革开放后我国地方政府绩效评估模式演化树估的经验主要有!"：第一，地方政府绩效评估要建立在政府角色的合理定位基础上，地方政府绩效评估主要评估政府该做的事，评估履行法定职责的程度。

第二，地方政府绩效评估的本质是要追求绩效的持续性改进，克服运动式行政管理的弊端，促进政府管理方式的变革。

第三，地方政府绩效评估目标是实现组织的使命和任务，绩效评估的每一个环节，要紧紧围绕组织使命的完成来展开。

第四，地方政府绩效评估的主题应该多元化，要借鉴国外经验，有计划地建立一些专门从事政府绩效评估的组织和社会中介组织，建立一套完整的地方政府绩效评估制度规范，营造良好氛围，促进政府绩效的持续提高和改进。

第五，地方政府绩效评估要坚持以公民为导向的原则，评估的内容、标准和指标体系的设计从为公民服务的立场出发，同时在评估过程中要有公民的广泛参与，为人民服务，使地方政府绩效的最终体现。

第六，要增加地方政府绩效评估的公开性和透明度，做到内容标准公开、过程公开、结果公开，同时要科学地使用评估结果，使评估发挥最大效益，为组织绩效的持续提高提供动力与技术支持。

（二）我国地方政府绩效评估的引入鉴于西方国家政府绩效评估取得巨大成功，我国在改革开放之始就开始了探讨与引进，以期提高我国地方政府的效率。

我国地方政府引入绩效评估管理工具，同时结合我国国情加以改进，笔者经过对时间的追溯和绩效评估模式的结合，归纳出了我国地方政府绩效评估模式演化树（如图１），我国地方政府绩效评估的模式变迁基本遵循演化树所描述的路径，概略介绍如下#"。

１．以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估２０世纪７０年代末，我国党和政府提出了以经济建设为中心的工作指导思想，邓小平在１９８０年发表了《党和国家领导体制改革》的重要讲话，提出了在发展经济和改革开放时期“官僚主义是总病根”的政治论断。

为解决官僚主义弊端，１９８２年中央自上而下在全国发动了改革开放以来第一次政府机构改革，大幅度精简了政府机构和人员编制。

为了配合机构改革以及巩固机构改革的成果，１９８２年劳动人事部下发《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》，１９８４年中共中央组织部、劳动人事部又联合下发《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》。

这两个通知的下发和贯彻，都是规范党政干部工作行为和加强党政干部管理工作的重要举动。

在此后的几年中，就全国范围来看，均不同程度地建立了岗位责任制，并进一步发展为机关工作目标管理责任制。

２．地方人大对其选举和任命的领导干部的考核评估早在１９８６年，各地人大为了加强司法监督工作，开展了对司法机关的评议活动，以后发展到政府行政执法部门的评议。

这种评议称为执法评议或者工作评议。

评议主体是人大代表，评议内容是司法和执法情况。

１９８９年以后，在探索如何行使人大的监督职能，发挥人大的监督作用的过程中，有些地方又开展了组织政府组成人员和法院、监察院的领导人员向同级人大常委会述职，由人大常委会进行评议的活动。

１９９５年之后在许多省市迅速开展起来，有些地方基本上是省、市、县３级政府全面铺开，如山西达９５％以上，浙江省达９０％左右。