关于推行政府权力清单制度的若干思考

摘要：推行政府权力清单制度，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，又是建设法治政府和服务型政府的重要内容，还是厘清政府与市场、政府与社会关系的关键切入点。推行政府权力清单制度，要以全心全意为人民服务和依法行政为根本前提，以简政放权为核心，以社会满意度为根本评价标准。要通过强化制度设计层面的整体政府概念、建立和完善跨部门协作的政府信息共享系统等多项举措，有效攻克党委与政府权力边界不明晰、政府部门职权交叉、行政权力下放“含金量”不高等现实难题。

关键词：政府;权力清单制度;政府工作部门

中图分类号：d63-3文献标识码：a文章编号：1003-0751（2015）10-0011-05

推行政府权力清单制度是全面深化改革的重要内容。党的十八届三中全会在部署“强化权力运行制约和监督体系”时明确指出，要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”①。而后，理论界掀起了对权力清单制度的研究热潮。学者们纷纷从法学、政治学、经济学等领域就权力清单制度的理论依据、内涵意义、源起背景、主要做法及经验等问题进行了深入探讨，对我国地方政府探索实践权力清单制度起到了很好的促进作用。自2014年3月中共中央机构编制委员会办公室首次将国务院60个部门和机构的1235个审批事项向社会公布后，全国许多地方政府工作部门开始建立并公布权力清单。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，为各地区、各部门推进权力清单制度提供了明确制度规范。笔者考虑，在政府权力清单制度的逐级规范推行阶段，如果缺乏深刻的理论认识和立足经济社会发展现实的宏观把握，就容易发生制度变形和空转现象。因此，本文尝试从制度设计层面对推行政府权力清单制度的实践意义、基本要求、重点难点、主要对策进行分析和探讨，以期为权力清单制度在地方各级政府工作部门的推行提供有益借鉴。

一、推行政府权力清单制度的实践意义

推行权力清单制度，是通过清权、放权、确权和规范权力运行过程让政府“革自己的命”，为的是确保政府能够依法全面履行自身职责，让市场主体和社会组织能够充分运用自主权在经济社会管理中焕发应有的活力。改革能否取得预期效果，关键取决于作为改革主体的各级政府的决心和决断。从实践意义层面分析推行政府权力清单制度的必然性和应然性，有利于从源头上增强各级政府的改革责任感和使命感。

1.推行政府权力清单制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

国家治理体系和治理能力，本质上反映的是一个国家的制度体系成熟度和制度执行能力。我国要推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求而且迫切需要进行以简政放权和规范权力运行为核心的政府治理创新，因为“一个具备充足治理能力，具有与现代治理结构相匹配的职能边界的有效政府应当成为这个治理体系运行的基本组织框架”②。就所涉及的内容而言，推行权力清单制度，不仅要明确政府权力清单，还要相对应地明确政府责任清单以及各项行政权力的运行流程，这有利于让各级政府及其工作部门彻底摸清自己所拥有权责“家底”，有利于消除在不同层级政府之间、政府与部门之间、部门与部门之间出现的职权交叉重叠或真空现象。通过政府权力的“清单化”标注和“规范化”运行，可明确不同层级政府及其工作部门的权责边界和权力运行轨道，为地方政府治理创新提供科学、明晰、严密的权责配置网络。

2.推行政府权力清单制度是建设法治政府和服务型政府的重要内容

权责法定、依法行政是法治政府的核心理念和运行原则。推行权力清单制度的前提要求就是以法律为准绳对政府及其工作部门现有的行政职权进行一次彻底衡量，做到有明确法律依据的列之于清单和标准化条目，不合于法的坚决取消或下放，确保政府一切权责源自法律、一切行政流程合乎法律，法无授权绝不为，法定职责必须为，违法必追责。同时，推行权力

清单制度将以往百姓眼中蒙着神秘面纱的政府行政过程变得清晰明朗、公开透明，使政府滥政、懒政、失职、渎职失去“滋生土壤”，并为政府及其工作部门提高行政效率和服务水平提供制度保障，这有利于为深度激发经济社会发展内生动力创造良好环境，有利于实现当前我国服务型政府建设的核心任务。

3.推行政府权力清单制度是厘清政府与市场、政府与社会关系的关键切入点

政府与市场与社会的关系是近年来各级政府深化改革的认识主线和行动参照，直接决定着政府职能的取向。党的十八届三中全会对我国地方政府履职提出了明确要求，即“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”③这就要求，要彻底改变我国经济社会发展过程中惯性存在的“政府无所不管、企业与社会组织无事可管”的现象，要将政府伸入市场和社会领域的某些“任性之手”收回来。然而，明确政府的权责边界和运行规范仅靠概念或逻辑辨析的理论导向显然是不够的，更需要用实体性制度工具加以实践。推行权力清单制度，正是为政府权力与责任立界碑、划红线，为行政权力运行的轨迹筑路标的改革尝试，操作性强，实践意义重大而深远。

二、推行政府权力清单制度的基本要求

权力清单制度是为政府部门量身定做的制度笼子，涵盖政府权力清单、责任清单以及行政审批标准化等多方面内容。推行权力清单制度，既关系政府职能转变的核心内容，又承载着百姓信任与社会期待，因此必须从宏观上把握好其基本要求。

1.坚持以全心全意为人民服务和依法行政为根本前提

全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，也是建设服务型政府的基本要求。在推行权力清单制度的过程中，各级政府及其公务人员要牢固树立权为民有、权为民用的意识，始终用全心全意为人民服务的标准端正价值观、权力观和政绩观。同时，不论是梳理政府权力清单、明确政府责任条目还是规范行政权力运行流程，都需要首先遵循“法定”原则。具体来讲，就是要确保政府权力必须源自全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方省市人大制定的地方性法规、国务院部门制定的部门规章以及省市政府制定的地方政府规章的授权，行政过程和追责必须合乎上述法律规范。 2.坚持以简政放权为核心首先，要简政。简政，既不是简单地给行政权力做减法，也不是政府系统一蹴而就的简单行为，它要求政府根据经济社会发展需要以及市场和社会的发育程度，把该由市场管的事情交给市场，该由社会管的事情交给社会，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大限度地激发社会活力。同时，它还要求按照透明、高效、便民的原则优化行政权力运行流程，为市场主体和社会组织提供更加人性化、规范化、高品质的政府服务。其次，要放权。放权，既要真正放下去，又要坚持放管结合，决不能一放了之。一方面，政府下放给市场和社会的权力要接地气，落到实处;另一方面，政府要加强事中事后监管，通过建立科学有效的监管机制根除“一抓就紧、一放就乱”的现象。

3.坚持以社会满意度为根本评价标准

民之所望，施政所向。人民群众满意不满意、企业满意不满意、社会组织满意不满意是评价地方政府推行权力清单制度成效的根本标准。首先，这种评价标准必须是务实、接地气的。它不仅仅是市场主体和社会组织对政府取消、下放了多少权力在数字变化上的感受，最关键的是要看群众、企业和社会组织在现实中办起事来是不是真的容易了、方便了、花钱少了、速度快了。其次，这种评价标准也必须是动态、可持续的。它不能局限于市场和社会主体某一次的好评或差评，而应是一种与相关政府部门绩效考核指标和奖惩机制相衔接的持续性动态监测，以便更有效地激励政府对权力清单、责任清单以及行政审批标准化工作进行不断完善。

三、当前推行政府权力清单制度的重点难点问题

推行政府权力清单制度是对传统政府行政过程的根本性改造，其逻辑起点在于精简权力、