关于推行政府权力清单制度的若干思考

摘要：推行政府权力清单制度，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，又是建设法治政府和服务型政府的重要内容，还是厘清政府与市场、政府与社会关系的关键切入点。

推行政府权力清单制度，要以全心全意为人民服务和依法行政为根本前提，以简政放权为核心，以社会满意度为根本评价标准。

要通过强化制度设计层面的整体政府概念、建立和完善跨部门协作的政府信息共享系统等多项举措，有效攻克党委与政府权力边界不明晰、政府部门职权交叉、行政权力下放“含金量”不高等现实难题。

关键词：政府;权力清单制度;政府工作部门中图分类号：d63-3文献标识码：a文章编号：1003-0751（2015）10-0011-05推行政府权力清单制度是全面深化改革的重要内容。

党的十八届三中全会在部署“强化权力运行制约和监督体系”时明确指出，要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”①。

而后，理论界掀起了对权力清单制度的研究热潮。

学者们纷纷从法学、政治学、经济学等领域就权力清单制度的理论依据、内涵意义、源起背景、主要做法及经验等问题进行了深入探讨，对我国地方政府探索实践权力清单制度起到了很好的促进作用。

自2014年3月中共中央机构编制委员会办公室首次将国务院60个部门和机构的1235个审批事项向社会公布后，全国许多地方政府工作部门开始建立并公布权力清单。

2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，为各地区、各部门推进权力清单制度提供了明确制度规范。

笔者考虑，在政府权力清单制度的逐级规范推行阶段，如果缺乏深刻的理论认识和立足经济社会发展现实的宏观把握，就容易发生制度变形和空转现象。

因此，本文尝试从制度设计层面对推行政府权力清单制度的实践意义、基本要求、重点难点、主要对策进行分析和探讨，以期为权力清单制度在地方各级政府工作部门的推行提供有益借鉴。

一、推行政府权力清单制度的实践意义推行权力清单制度，是通过清权、放权、确权和规范权力运行过程让政府“革自己的命”，为的是确保政府能够依法全面履行自身职责，让市场主体和社会组织能够充分运用自主权在经济社会管理中焕发应有的活力。

改革能否取得预期效果，关键取决于作为改革主体的各级政府的决心和决断。

从实践意义层面分析推行政府权力清单制度的必然性和应然性，有利于从源头上增强各级政府的改革责任感和使命感。

1.推行政府权力清单制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求国家治理体系和治理能力，本质上反映的是一个国家的制度体系成熟度和制度执行能力。

我国要推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求而且迫切需要进行以简政放权和规范权力运行为核心的政府治理创新，因为“一个具备充足治理能力，具有与现代治理结构相匹配的职能边界的有效政府应当成为这个治理体系运行的基本组织框架”②。

就所涉及的内容而言，推行权力清单制度，不仅要明确政府权力清单，还要相对应地明确政府责任清单以及各项行政权力的运行流程，这有利于让各级政府及其工作部门彻底摸清自己所拥有权责“家底”，有利于消除在不同层级政府之间、政府与部门之间、部门与部门之间出现的职权交叉重叠或真空现象。

通过政府权力的“清单化”标注和“规范化”运行，可明确不同层级政府及其工作部门的权责边界和权力运行轨道，为地方政府治理创新提供科学、明晰、严密的权责配置网络。

2.推行政府权力清单制度是建设法治政府和服务型政府的重要内容权责法定、依法行政是法治政府的核心理念和运行原则。

推行权力清单制度的前提要求就是以法律为准绳对政府及其工作部门现有的行政职权进行一次彻底衡量，做到有明确法律依据的列之于清单和标准化条目，不合于法的坚决取消或下放，确保政府一切权责源自法律、一切行政流程合乎法律，法无授权绝不为，法定职责必须为，违法必追责。

同时，推行权力清单制度将以往百姓眼中蒙着神秘面纱的政府行政过程变得清晰明朗、公开透明，使政府滥政、懒政、失职、渎职失去“滋生土壤”，并为政府及其工作部门提高行政效率和服务水平提供制度保障，这有利于为深度激发经济社会发展内生动力创造良好环境，有利于实现当前我国服务型政府建设的核心任务。

3.推行政府权力清单制度是厘清政府与市场、政府与社会关系的关键切入点政府与市场与社会的关系是近年来各级政府深化改革的认识主线和行动参照，直接决定着政府职能的取向。

党的十八届三中全会对我国地方政府履职提出了明确要求，即“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。

”③这就要求，要彻底改变我国经济社会发展过程中惯性存在的“政府无所不管、企业与社会组织无事可管”的现象，要将政府伸入市场和社会领域的某些“任性之手”收回来。

然而，明确政府的权责边界和运行规范仅靠概念或逻辑辨析的理论导向显然是不够的，更需要用实体性制度工具加以实践。

推行权力清单制度，正是为政府权力与责任立界碑、划红线，为行政权力运行的轨迹筑路标的改革尝试，操作性强，实践意义重大而深远。

二、推行政府权力清单制度的基本要求权力清单制度是为政府部门量身定做的制度笼子，涵盖政府权力清单、责任清单以及行政审批标准化等多方面内容。

推行权力清单制度，既关系政府职能转变的核心内容，又承载着百姓信任与社会期待，因此必须从宏观上把握好其基本要求。

1.坚持以全心全意为人民服务和依法行政为根本前提全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，也是建设服务型政府的基本要求。

在推行权力清单制度的过程中，各级政府及其公务人员要牢固树立权为民有、权为民用的意识，始终用全心全意为人民服务的标准端正价值观、权力观和政绩观。

同时，不论是梳理政府权力清单、明确政府责任条目还是规范行政权力运行流程，都需要首先遵循“法定”原则。

具体来讲，就是要确保政府权力必须源自全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方省市人大制定的地方性法规、国务院部门制定的部门规章以及省市政府制定的地方政府规章的授权，行政过程和追责必须合乎上述法律规范。

2.坚持以简政放权为核心首先，要简政。

简政，既不是简单地给行政权力做减法，也不是政府系统一蹴而就的简单行为，它要求政府根据经济社会发展需要以及市场和社会的发育程度，把该由市场管的事情交给市场，该由社会管的事情交给社会，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大限度地激发社会活力。

同时，它还要求按照透明、高效、便民的原则优化行政权力运行流程，为市场主体和社会组织提供更加人性化、规范化、高品质的政府服务。

其次，要放权。

放权，既要真正放下去，又要坚持放管结合，决不能一放了之。

一方面，政府下放给市场和社会的权力要接地气，落到实处;另一方面，政府要加强事中事后监管，通过建立科学有效的监管机制根除“一抓就紧、一放就乱”的现象。

3.坚持以社会满意度为根本评价标准民之所望，施政所向。

人民群众满意不满意、企业满意不满意、社会组织满意不满意是评价地方政府推行权力清单制度成效的根本标准。

首先，这种评价标准必须是务实、接地气的。

它不仅仅是市场主体和社会组织对政府取消、下放了多少权力在数字变化上的感受，最关键的是要看群众、企业和社会组织在现实中办起事来是不是真的容易了、方便了、花钱少了、速度快了。

其次，这种评价标准也必须是动态、可持续的。

它不能局限于市场和社会主体某一次的好评或差评，而应是一种与相关政府部门绩效考核指标和奖惩机制相衔接的持续性动态监测，以便更有效地激励政府对权力清单、责任清单以及行政审批标准化工作进行不断完善。

三、当前推行政府权力清单制度的重点难点问题推行政府权力清单制度是对传统政府行政过程的根本性改造，其逻辑起点在于精简权力、规范权力而非设定权力，这就决定了在此过程中必然充斥着既得利益群体间的激烈博弈。

因此，只有抓住改革主体与客体之间的主要矛盾以及矛盾的主要方面，才能起到事半功倍的效果。

否则，就会丧失改革应有的实践效力，最终演变为文字和数字游戏。

1.如何厘清权力交集问题其一，如何进一步明晰党委与政府间的权力边界，消除现实中不同程度存在的“以党代政”现象。

在中国，理顺党政关系始终是政治体制改革首要关注的核心问题。

早在建国之初，董必武同志就曾告诫全党，“党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”④。

邓小平同志也曾尖锐地指出：“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。

”⑤遗憾的是，目前在一些地方，党委与政府的行权边界依然纠缠不清。

一些地方党委在遇到关系当地经济社会发展的重大事项时，尤其是在土地征收流转、扶贫救济、城乡基础工程建设、招商引资等涉及大额资金使用的领域，不仅负责了决策，还将部分应由政府履行的执行权归为己任，直接参与项目立项和财政资金的审批。

这样的做法直接阻断了公权力运行中的权责关系，导致决策权、执行权及监督权运行紊乱、失去约束，进而为腐败滋生提供了温床。

其二，如何治理政府部门之间的“权力打架”问题，避免在行政审批过程中出现权限重叠和标准冲突现象。

譬如，“城乡建设用地项目设计方案”的审批权属于国土资源部门还是住房城乡建设部门？又如，“交通工程设计方案”的初审权属于发展改革部门还是交通运输部门？等等。

行政审批标准冲突最典型的例子就是旧城改造、历史街区保护等项目的审批难，因为出于专业考虑，交通运输部门、文物部门、规划部门乃至消防部门对待这类审批项目的衡量标准不同，很容易出现“权力打架”。

2.如何提高行政权力下放的“含金量”近年来，全国各地在简政放权方面不断取得新突破，但政府向市场和社会放权的“含金量”仍需进一步提高。

正如李克强总理指出的那样：“一方面，政府一些该放的权还没有放，手伸得还是太长;另一方面，已出台的简政放权措施尚未完全落实到位，‘中梗阻’现象大量存在，‘最后一公里’还没有完全打通，‘最先一公里’也存在问题。

”⑥譬如，在电力、水利、铁路、石油、天然气、邮政等资源密集和资金密集型行业，行政垄断的色彩还很浓厚。

一方面，政府对资源要素价格的管制程度很高;另一方面，在项目招投标等竞争性环节上，市场活力和社会资本的能量也都因政府管控而未能得到充分激发。

又如，在征地拆迁、土地转让、房地产开发、职业资格认证、通信、医疗卫生等存在政府部门利益与行业利益、公共利益激烈博弈的热点领域，政府一般性的行政权力是在下放，但掌握利益分配的“含金量”高的权力并未获得实质性下放。

有少数职能部门将管理难度大或风险较大的审批事项下放，把有利可图的审批权仍握在手中。

3.如何做好放管结合问题推行政府权力清单制度，仅仅把政府的权力和责任条目以及行政权力运行流程和标准“晾晒”在公众视野是远远不够的，重要的是政府要将自身的放权与监管结合起来，既做到“法无授权不可为”，又做到“法定职责必须为”。