山东省城镇发展现状及城镇体系规划思路_杨明俊

〔文章编号〕1002－2031（2013）07－0042－05山东省城镇发展现状及城镇体系规划思路杨明俊柴宝贵刘效龙丁爱芳〔摘要〕介绍了山东省城镇化与经济社会的发展状况，分析了山东省城镇体系发展存在的问题，提出了山东省省域城镇体系的规划思路。

〔关键词〕省域；城镇体系；转型〔中图分类号〕F299．21〔文献标识码〕A〔作者简介〕杨明俊（1978—），男，山东即墨人，山东省城乡规划设计研究院高级工程师，硕士；柴宝贵（1953—），男，山东邹城人，山东省城乡规划设计研究院院长，教授级高级工程师；刘效龙（1986—），男，山东临沂人，山东省城乡规划设计研究院工程师，硕士；丁爱芳（1980—），女，山东青岛人，山东省城乡规划设计研究院工程师，硕士。

〔基金项目〕住房和城乡建设部软科学研究项目（2011ＲK004）———新时期省域城镇体系规划的编制框架与技术革新研究。

〔收稿日期〕2013－03－17〔修回日期〕2013－04－19一山东省城镇化与经济社会发展现状1．城镇化速度较快，但城镇化发展动力不足2000－2010年，山东省城镇化水平保持了较快的发展速度，城镇化率从38．00%提高到49．71%，增加了11．71个百分点。

与长三角、珠三角、闽东南地区相比，山东省国有经济比重大，民营经济不发达；重工业比重大，轻工业和第三产业不发达。

过重的产业结构，导致就业吸纳能力偏低，制约着城镇对农村人口的吸纳能力。

山东省的国有经济、重工业主要集中在县级以上的城市，其对小城镇的带动能力不仅不强，而且对小城镇的发展还具有制约作用，使山东省的城镇化动力处于严重不足的状态。

2．城镇体系规模结构趋向合理目前，山东省共有3个200万人口以上的城市、图11997－2010年山东省城镇化发展概况5个100万－200万人口的城市、8个50万－100万人口的城市、34个20万－50万人口的城市、44个10万－20万人口的城市、19个5万－10万人口的城市（镇）、1058个5万人口以下的小城市（镇）。

济南、青岛是山东省的核心城市，也是山东省人口规模最大的城市。

各设区城市是山东省的二级城市，人口规模也处于第二级规模上。

县城、小城镇分别随其等级的降低而人口规模有所下降。

总第216期城市问题2013年第7期表12010年山东省城镇规模结构规模等级人口规模数量城市一级＞200万3济南、青岛、淄博二级100－200万5临沂、烟台、威海、潍坊、枣庄三级50－100万8济宁、泰安、东营、滨州、德州、日照、聊城、菏泽四级20－50万34章丘、莱芜、胶州、新泰、邹平、邹城、胶南、寿光、高密、莱州、平度、兖州、文登、安丘、诸城、临清、青州、龙口、齐河、沂水、昌乐、莱阳、昌邑、临朐、海阳、莱西、曹县、蓬莱、肥城、高唐、禹城、平邑、荣成、乳山五级10－20万44郯城、莒南、郓城、曲阜、临邑、费县、单县、招远、莘县、莒县、东平、巨野、东明、夏津、阳谷、栖霞、蒙阴、沂南、宁阳、苍山、茌平、临沭、陵县、微山、鄄城、乐陵、宁津、平原、广饶、桓台、泗水、金乡、梁山、嘉祥、五莲、博兴、定陶、沂源、惠民、成武、汶上、商河、无棣、东阿六级5－10万19武城、鱼台、沾化、冠县、庆云、垦利、利津、阳信、济阳、高青、平阴、长岛、魏桥镇、齐村镇、义堂镇、大王镇、石横镇、西岗镇、景芝镇七级＜5万1058其他小城镇3．人口与经济分布格局存在显著的空间错位实现人口中心和经济中心在空间上的重合具有重要意义。

目前，山东省人口与经济的空间分布存在着明显的错位。

2010年，山东半岛城市群以全省47．0%的面积和45．7%的常住人口创造了山东省64．4%的地区生产总值。

作为城镇和经济密集地区，山东半岛城市群的人口密度却低于省内其他地区。

这表明山东半岛城市群的城镇化水平、经济发展水平和劳动生产率相对较高，在全省的城镇和经济发展中具有核心作用，但人口集聚相对不足，且存在着人口分布与城镇和经济空间格局的错位。

4．省域中心城市综合实力不强，城镇规模较小尽管山东省中间层次的城市发展良好，但山东省的中心城市综合实力不强，辐射带动能力不足。

山东省城市竞争力的不足主要体现在山东省的中心城市上，与苏浙粤三省相比，山东省中心城市的发展差距显著。

图22010年山东省中心城市与相关地区发展水平比较山东省小城镇的规模普遍较小，实力较弱。

2010年山东省县城以外建制镇的驻地平均人口规模仅有1．17万人，乡驻地平均人口规模仅有0．49万人，仅有7个镇的驻地人口超过了5万人。

5．双中心结构将长期存在，网络化的布局态势逐渐清晰长期以来，山东省一直呈现以济南为中心城市、以青岛为门户城市的双中心结构。

2000年，济南中心区城市人口为264．5万人，青岛为234．6万人。

到2010年，济南有人口359．2万人，青岛的人口则达到了366．9万人，超过了济南。

从长远来看，山东省的这种双中心城市的空间结构将长期存在。

近年来，依托大型综合运输通道，山东省的经济发展要素正加速向胶济发展轴、日菏发展轴、京沪发展轴聚集，城市间的联系不断强化，网络发展的态势日益明显。

山东半岛城市群、济南都市圈、鲁南城镇带等新的城镇空间布局形态逐渐涌现；青岛—潍坊—日照、烟台—威海、济南—淄博—泰安—莱芜、济宁—枣庄、东营—滨州等城镇密集区已初现雏形。

6．城乡、区域差异突出，省域发展水平差异显著由于重城轻乡的思想观念和行政管理体制，山东省的公共投入主要集中在城市。

这不仅不利于城乡协调发展，而且导致城乡差距持续拉大。

2010年山东省城乡收入比为2．85，比2000年高出了0．41。

山东省的区域差异也比较大。

2010年，青岛、烟台、威海、潍坊四市的城镇化水平为56．2%，而德州、滨州、聊城、菏泽四市的城镇化水平只有39．1%，东西部相差17．1个百分点；山东半岛城市群人均GDP 为57619元，而鲁南城镇带却仅为25941元。

山东省有两个相对发达的连片地区。

一个是山东半岛城市群，集中在沿海带和胶济带，一个是京沪线沿线的济宁—枣庄一带。

进一步细分，山东半岛城市群又可以分为东西两部分，在潍坊市区左右形成分界地带。

东部是以青岛为中心，即传统意义上的胶东半岛，其又可细分为青岛—日照地区（主要是青岛、日照和潍坊市东部的高密、诸城等）和烟台—威海地区；西部则是以济南为中心的山东省的发达地区。

7．中心城市经济北强南弱，鲁南地区发展动力不足从全省情况来看，山东省实力较强的中心城市都在鲁中山区以北，省域内的南北差异非常显著。

鲁南地区整体经济实力较弱，且中心城市水平不高，且其所在的淮海经济区也处于较弱的状态。

地理分隔对山东省的影响非常显著。

鲁中山区向东与五莲山大致相连，把山东省域分割成为南北两大部分。

长期以来，山东省南北两侧由于交通不便，经济社会联系较少，北部发达地区对南部带动不大。

这是导致山东省南北差异突出的重要原因。

8．新的城市增长点凸显近年来，伴随着山东省中心城市的迅速发展，城市外扩的动力迅速膨胀。

国家对基础设施建设的投资，使交通线路、交通枢纽、港口、机场等基础设施的水平有了明显的提高，为开拓新的城镇化增长空间奠定了基础。

此外，各地为刺激经济、培育新增长点，在部分新区加强投入，使新的城镇化增长空间不断涌现。

新的城镇化增长空间主要分布在沿海地区，如潍坊的滨海新城、东营的临港产业区、滨州的临港产业区、临沂的临港开发区、莱州的临港产业区，等等。

此外，乐陵—庆云产业区、曲阜新区国家级文化产业园、巨野矿区也具有很大的发展潜力。

9．资源环境压力较大，利用效率有待提高制约山东未来经济社会和城镇发展的资源主要是淡水资源和土地资源。

山东省的水资源总量为311亿立方米，人均水资源量为358立方米，分别相当于全国的15%和21%，且空间分布不均。

客水资源虽丰富，但利用率低，地下水超采亦十分严重。

山东省的许多城市发展均受到水资源不足的制约，尤其是沿海发达地区更是如此。

山东省人均耕地面积仅为1．1亩，低于全国平均水平，二三产业项目无法落地现象普遍。

同时，与广东、浙江、江苏、福建相比，山东省单位建设用地产出率最低，且土地闲置问题突出。

二关于山东省城镇体系规划的思路1．走注重内涵式发展的新型城镇化道路传统上山东省城镇发展走的是一条低成本扩张的路线，城镇化目标更关注量的增长，主要体现在城镇人口、用地规模和城镇规模的扩张等方面。

在经过急剧的扩张后，一方面资源环境的约束作用开始凸显；另一方面城乡分离、城市内部的分离问题反而更加突出。

因此，山东省必须改变外延式扩张的发展模式，走内涵式发展的新型城镇化道路。

所谓新型城镇化道路应重点体现在以下几个方面：一是面对较大的资源环境压力，要实现资源的高效利用；二是在经济转型的大背景下，要实现新型工业化与新型城镇化的衔接；三是要更加关注民生，切实解决与城镇化密切相关的就业、住房、教育、社会保障等民生问题。

2．重构城镇功能体系须注意的问题省域城镇功能体系的重构必须立足于以下两个层面。

第一，应考虑下级地方政府的发展诉求。

在计划经济时期，一个地区的功能定位由上级政府根据发展意图来安排，主要体现的是一种“自上而下”的指令关系。

随着市场经济体制的建立及完善，下级地方政府的发展诉求即所谓“自下而上”的力量占据了越来越重要的地位。

因此，省域城镇体系要在落实国家意图的基础上，重视下级地方政府的发展诉求，发掘各地区的优势并利用相关地区的比较优势，以提升山东省在国际、国家层面的竞争力。

第二，应立足于省域内部的发展特点，兼顾经济效率、资源环境承载力等多种因素，合理引导城镇功能体系。

这要求规划的重点应从规划城镇等级规模体系转向规划城镇功能体系，着力促进城镇、城市群的协调发展。

在选择培育新的城镇增长极时，除考虑行政等级、人口规模因素外，还要从区域功能分工的角度考虑城镇功能体系的构成，重视专业化城镇的培育，强调某种核心功能的集聚。

对于城镇密集地区的城镇发展，应考虑区域一体化的职能分工，使城镇体系结构形成水平分工与垂直分工共存的多元体系结构。

3．推进省域内城镇空间的协调发展首先，要协调好省域内部城镇之间的空间关系。

要根据各区域的具体情况，对城镇建设空间和产业空间进行引导；对于城镇建设空间要提出具体的用地规划；对于产业空间，要强调与城镇空间的发展相结合，以此作为城镇空间转型的支撑。

其次，要从区域层面引导中心城市的发展。

在这方面，重点是围绕集约用地、保护生态空间来开展城市区域的规划组织工作；考虑到中心城市已经或正在进入郊区化阶段以及新的增长因素，应适时在中心城市的外围规划建设建新城。

4．促进交通与城镇空间的协调发展要制定促进城乡协调发展的区域综合交通规划。

区域交通与城镇体系空间的协调发展的目的在于实现以下三个目标：交通限制、交通支撑和交通引导。

一是针对不同功能区提出相应的发展要求，对于禁建区或者限制发展的地区，交通导向上要限制进入；对于重点建设地区，通过重大交通设施建设支撑其发展。