对城市防灾与规划的看法

对城市防灾与规划的看法

21世纪是城市的世纪，而安全就成为未来城市的第一目标追求。应该承认，20世纪是全球城市化高速发展的世纪。但无论对中国还是外国，城市化进程中的防灾减灾问题并未引起足够的重视，与环境保护相比，城市防灾减灾研究也才刚刚开始。为吸取过去的经验教训，为了中国的城市化及小城镇建设不再失误，本报特聘请中国灾害防御协会副秘书长金磊先生针对当前城镇在防灾减灾中存在的问题，发表评论文章，以帮助城市各级领导及城建工作者不断提高对城市防灾的认识。

进入21世纪，中国的城市化将得到大发展已是不争的事实，同时，城市安全减灾问题也日益成为国内外文明城市综合实力的象征。因此，作好城市防灾规划十分重要。现实地看，对防灾规划设计有疑虑的地方颇多，不仅包括减灾规划本身的技术问题，还包括入世后将面临的新标准的挑战，所以落实城市防灾规划对于丰富国家“十五”规划的城市化目标必将起到积极作用。

一、城市防灾规划在城市总体规划中的作用

按国际《城市规划基本语标准》（GB／T50280－98），城市总体规划指对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施；城市防灾指为抵御和减轻各种自然灾害和人为灾害及由此而引起的次生灾害，对城市居民生命财产和各项工程设施造成危害和损失所采取的各种预防措施。很显然，城市防灾规划是在城市总体规划考虑下的城市防灾功能、城市防

灾空间设置等具体规划。城市总体规划虽回答不了城市防灾的细节，但城市总体规划为城市防灾准备了条件，反之只有在总体规划的指导下城市防灾规划才有其位，才能予以实施。据悉，1993年国务院批复的北京城市总体规划是国内大中城市中首次引入城市防灾概念的总体规划，对于城市防灾有许多条款，但现在看来虽内容针对性不强也欠深度，但作为一种开端是应倡导的。迄今，几乎所有大中城市新近颁布的总体规划中都涉及防灾内容，缺点是尚应规定深度。

二、城市防灾规划是促进城市发展战略的有效措施

从一个城市的社会经济的可持续发展战略讲，城市防灾规划作用很大，它不仅仅是针对城市设施建设的专门问题，还对一个城市发展提供了极为重要的安全保障。在日本，许多大城市城市防灾规划是作为法规要求的，城市设计若不考虑防卫空间，城市园林设计若不能同时兼作可避难空间，城市生命线系统设计若不考虑最大紧急状态下的可靠性备用对策，这样的规划设计是不合格的，这样的建设是不允许开工的。更重要地是，它如同为残疾人服务的无障碍设计一样得到最大范围内的普及。笔者从事十多年城市防灾研究及调研分析，发现在城市规划的意识教育中，安全防灾规划设计尚未成为一种意识，更没成为一种责任。不少在建的大型项目在涉及安全评估时，只考虑消防间距、疏散通道及灭火系统，而对于包括建设项目安全保障的根本如选址、本质性安全设计、安全准则、事故隐患风险评估，最大事故灾害条件下的应急预案等基本不涉及。从此种意义上讲，没有城市防灾规划的城市设计及建筑创作就难说是在促进城市的可持续发展。反

之，就很难说不是在形成一种隐患无穷的新“建设性破坏”。

三、城市防灾规划的基本准则

站在新世纪门槛的城市防灾规划无疑在指导思想、性质及功能设置上有一系列新思辨，但作为一个专门规划它至少应包括两个层面的内容：一是城市减灾发展规划，主要解决并限制城市自发状态下发展建设的盲目行为及重复无序状态；二是城市各类项目的开发建设规划，重在要将城市防灾的内容及方法作为开发建设的主要目标纳入其中，使防灾规划与各专项规划成为一项工作，而非“两层皮”。

规划与计划近义，也常被混用，但它们有两个含义：一是描绘未来，规划是人们根据现在的认识对未来目标和发展状态的构想；二是决策，即实现未来目标或达到未来发展状态的行动顺序及步骤的决策。具体讲并同时要体现出明确的目的性、前瞻性、动态性及综合性。本文强调的城市防灾规划，不是单一灾种的规划，而是体现综合减灾思想的综合规划。具体讲，城市防灾规划的基本准则体现在：（1）要按灾害科学选择城市建设用地；（2）要按防灾政策及部署安排城市各项功能用地；（3）创造并构建便捷通畅的城市道路系统；（4）综合开发并认真解决城市地下空间与人防建设用地；（5）认真处理好平时与战时、防灾与建设、应急与备用的关系；（6）按照各项防灾技术法规，视不同场合及对象采取有效防灾措施等。

我国是世界上主要的“气候脆弱区”之一，自然灾害频发、分布广、损失大，是世界上自然灾害最为严重的国家之一。20世纪的观测事实已表明，气候变化引起的极端天气气候事件（厄尔尼诺、干旱、

洪涝、雷暴、冰雹、风暴、高温天气和沙尘暴等）出现频率与强度明显上升，直接危及我国的国民经济发展。因此，我认为，现在应该非常重视防灾减灾的问题。在防灾减灾中应该坚持“预防为主”的基本原则，把灾害的监测预报预警放到十分突出的位置，并高度重视和做好面向全社会，包括社会弱势群体的预警信息发布。气象灾害是可以有较长预警时效、较高预测预报准确率的一类突发公共事件，加强灾害性天气的短时、临近预报，加强突发气象灾害预警信号制作工作，加强气象预警信息发布工作，是提高防灾减灾水平的重要科技保障。要依靠科技，提高防灾减灾的综合素质。通过加强防灾减灾领域的科学研究与技术开发，采用与推广先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，并充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对自然灾害的科技水平。

政府与社会团体应组织和宣传灾害知识，培训灾害专业人员或志愿者。有关部门通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等，广泛宣传预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。通过开展“防灾减灾进社区、进校园、进企业、进村庄”行动，使最基层的社区居民、广大中小学生、企业员工、广大农村特别是偏远地区的农民、社会弱势群体增强防灾减灾意识，掌握基本的避灾、自救、互救技能，达到减灾目的。防灾减灾需要从娃娃抓起，把灾害、灾害应急知识纳入中小学教学内容。有关部门应编写自然灾害防御宣传手册与宣传材料，广泛宣传与普及灾害知识、应急管理知识、防灾减灾知识，提