行政事实行为再认识

行政事实行为再认识
王锡锌 邓淑珠
北京大学法学院

【摘要】行政事实行为，在行政法发展的早期，被认为不受行政法支配，如若违法，依刑法、民法或国家赔偿法确定其赔偿责任。但随着法治国的出现和发展，一切行政行为都须服膺行政法治的理念，因此，以内涵十分不确定的事实行为与法律行为的区分来划分可否给予救济是不适宜的。

【关键词】行政行为；事实行为；法律效果；意思


行政事实行为是一个在国内外行政法学理论和实践中颇有争议的问题。本文拟从比较法角度，对发达行政法治国家有关行政事实行为的理论证成与实务积累进行考察，并试图以此为基础来进一步探讨完善我国行政法上行政事实行为理论和制度的思路。
一、行政事实行为再认识
在我国，行政主体的“事实行为”概念首见于《行政法概要》。[1]该书作者认为“国家机关的行政行为有的直接产生法律效果，称为法律行为；有的不直接产生法律效果，称为事实的行为”。之后又有众多学者对其进行了论述。归纳起来，行政法学界关于行政事实行为的认定与识别主要有以下几种观点：
第一，认为行政事实行为是行政主体从事的客观物质活动。对人或物的直接处置，不以行政主体的任何精神作用为其构成要素，是否具有法律效果完全取决于法律的规定。[2]
第二，认为行政事实行为指行政机关非以发生法律效果之意思，向外为意思表示之行为，该行为发生一定法律作用，但并非为该行为时所欲发生者。[3]
第三，认为行政事实行为是行政机关所为的不产生行政法律后果的行为，或者说不直接影响相对人权利义务的行为。[4]
第四，认为行政事实行为不直接发生法律效力但又与法律行为相联系，如做出决定前的材料准备；有些虽然产生法律后果但与行政主体的意思表示无关，如警车撞伤路人；有些完全没有法律意义，属于指导性、参考性行为，如气象预报等。[5]
至于行政事实行为的性质，有学者认为是行政行为，有认为是具体行政行为，也有认为是行政侵权行为等。[6]
从学界关于行政事实行为的上述认识可以看出，尽管对于行政事实行为众说纷纭，但学者对行政事实行为研究的努力，似乎都集中于对行政事实行为内涵的界定上，即试图对行政事实行为作出规范性的、抽象的定义，并力求给其准确定位、定性，而并非从相对人权利救济角度，探究对行政事实行为的法律规制与救济途径。这是否正是目前我们研究行政事实行为的误区所在？为了分析这一问题，从比较法角度对一些国家有关行政事实行为理论与实务的考察可能

是很有必要的。
二、行政事实行为理论的比较研究
（一）大陆法系行政法上对行政事实行为的传统认识
行政事实行为的概念首倡于威玛共和国时代的德国。著名学者耶律纳克（W．Jelinek）认为，公权力之事实上行为并非受行政法支配，如若违法则依刑法、民法或国家赔偿法确定其赔偿责任。[7]在他提出“单纯高权行政”（Schlichte Hoheitsverwaltung）后，行政事实行为被正式纳入行政行为理论体系之内。他首将行政分为公行政与国库行政，公行政再分为高权行政与单纯高权行政，而单纯高权行政，例如建设街道、铺设绿地、垃圾焚化炉的兴建或交通事故的排除等，就是所谓的事实上行为。[8]依据耶律纳克的观点，事实上行为不受行政法支配，如若违法则依刑法、民法或国家赔偿法确定其赔偿责任，而行政法无拘束事实行为的余地，事实行为成为“法外之行为”。[9]但是，随着国家职能扩张，原先以执行法律、维持秩序为主要目的的消极行政，渐为提供服务、保障社会公益的积极行政所代替，而类似的无法用传统的高权行政理论解释的“事实行为”，诸如对公民所作之报道、鉴定，或资讯提供，行政指导，兴建公共设施，实施教育训练等行为，在行政法学上日益受到重视。正如有学者指出的那样：“除行政处分、行政契约外，事实行为亦属于一种主要行为模式。”[10]现代法治国家要求任何行政行为皆须服膺依法行政之理念，事实行为亦必须服膺法律优越、法律保留以及比例原则。[11]因此，从20世纪初开始，行政法学对事实行为的研究给予了越来越多的关注。
耶律纳克将行政事实行为正式纳入行政行为理论体系时，并没有作出明确定义，而只是描述一些他认为应当归人事实行为的现象，根据耶律纳克的理解，“所谓单纯高权行为主要指事实行为一类行政行为而言”，[12]这一循环式的定义并未指出事实行为的要素。
在法国，对事实行为的理解可以归纳为：行政机关的行为，有的根据行政机关的意思直接产生法律效果，称为行政机关的法律行为。有的不直接发生法律效果，例如气象局的天气预报。有的虽然发生法律效果，但其效果的发生与行政机关的意思表示无关，称为行政机关的事实上行为。[13]
在德国，学者对事实行为的理解分歧很大。G·平特纳认为事实行为依其所依的相关联系而属于公法或私法关系，作为事实行为本身，它（因缺乏“规范”性质）不是行政行为，但却可以用于通知行政行为（通过警察指挥交通）或以实现行政活动的执行活动为其标的。[14]毛雷尔（H·Maurer）认为，事实行为（事实活动，纯行政活

动）是指以某种事实结果而不是法律后果为目的的所有行政措施。[15]赛夫先生在考察德国行政法时认为：行政实际行为（Administrative Real Acts）即事实上之行为，是指那些旨在产生事实上的结果（factual results），而不是产生法律结果的行政机关所为的行为。行政机关的某个行政行为或行政机关的其他形式的法律行为（legal acts）均属于行政实际行为。行政法上所涉及的行政实际行为，是行政机关与公民有关事务相联系的行为。[16]
在日本，对事实行为的理解也是众说纷纭。盐野宏认为，根据民法的法律行为论，依行为效果意思，可以把行政行为分为法律行为和准法律行为（即事实法律行为）。[17]室井力认为，行政调查行为属于“事实上的行政活动”，而非行政法律行为；另有学者认为事实行为并非行政机关的意思表示，而是直接实现行政目的之行为。[18]
而在我国台湾地区，据笔者统计，对事实上行为的概念理解不下十种。林纪东认为：“准法律行为之行政行为，谓不以效果意思为其构成要素，而由于观念表示，及其他精神作用之表现，而成立之行政行为。因其不以效果意思为其构成要素，故与法律行为的行政行为相区别。”[19]吴庚认为事实行为指行政机关直接发生事实上效果之行为，其与行政处分或其他意思表示之行为不同者，在于后者以对外发生法律效果为要素。[20]陈新民则认为，行政事实行为（Realakt）是与行政法上之法律行为（Rechtsakt）相对之行为，其作用非为产生、变更或消灭行政法之权利义务关系（法律效果），而系为产生“事实效果”。即其非私法行为，而是属于行政处分、行政契约、行政命令以外的行为。[21]
通过对大陆法系一些国家和地区关于事实行为理解的简要归纳，我们可观察到以下几个方面的事实：
（1）行政事实行为是一个不论在外延还是内涵上都具开放性、不确定性特征的概念。这从大陆法系国家不同学者对此概念的不同理解，以及同一学者对事实行为前后不同描述的现象中可见一斑。我国台湾也有学者认为事实行为种类繁多而各有不同，无法以一定的形式加以规范，正因为其形式之不确定性，有学者甚至将事实行为称为“不定式或非正式行政行为（lnformaler oder lnformeller Verwaltungshandel）”。[22]学者关于行政事实行为概念理解的分歧主要体现在主观意图和法律效果上。而主观意图不可避免地是一个很模糊的概念；同样，事实效果与法律效果有何区别也是很微妙的。这样，学者均以自己的理解来解释和构建行政事实行为，这更加剧了对这一概念理解上的差异。
（2）事实行为之性质究竟为

公法性质还是私法性质，或者如某些学者所主张，直截了当采公权力行政、私经济行政（国库行政）_及事实行为之所谓单纯高权行政三分法，不再探究事实行为之法律上的属性？[23]学者之间同样存在很大的分歧。但是就行政行为中对于人民产生单方公法法律效果的部分，几乎一致认为事实行为是公法意义的行为。然而依据大陆法系传统的行政处分概念将无法解释这些行为。由于迈耶于19世纪后半叶，抄袭法国Acte Administratif之概念而说明德国行政处分（Verwaltungsakt）时，对其所下之定义并不十分明确，学者之间意见相当分歧。迈耶之后，1910年德国另一著名公法学家柯俄曼出版《国家法律行为之制度》一书，以民法上之法律行为与意思表示之概念，说明公法领域内行政处分理论体系。他的理论引起不少学者共鸣，成为德国传统行政法学之主流。佛莱纳（Fleiner）承受其理论，认为行政处分是行政官署以官方之权威所为，而以发生法律效果目的之行为。到威玛宪法时代，已享有盛名的行政法学者耶律纳克亦持相同主张。而法、奥、日、我国台湾多沿袭德国行政处分之理论。因而大陆法系传统的依意思表示作为构成要素的行政处分理论自然无法解释所谓的事实行为。[24]又由于大陆法系行政诉讼遵循“无行政处分即无法律救济”的原则，事实行为因此被排除于诉讼范围之外。这显然与现代国家所要求的一切行政行为都须服膺行政法治之理念背道而驰。
（3）大陆法系国家学者在界定事实行为内涵时，首先将事实行为作为与法律行为相对应的范畴来考察，紧扣主体意思表示与行为法律效果关系来分析。这种假定事实行为和法律行为对立的“两分法”，始终被当作界定事实行为的基本背景。
（二）行政事实行为研究在大陆法系国家中的发展趋势
如前所述，由于大陆法系国家的传统行政处分理论深受柯俄曼借用民法中法律行为与意思表示来说明行政处分理论的影响，又拘泥于“无行政处分即为无法律救济”的诉讼原则，使事实行为因不属于行政处分范畴而被排斥在行政法救济范围之外，这显然与依法行政、保障人权的现代法治国家理念格格不入。另一方面，这些国家的学者们对事实行为之概念和性质争论近半个世纪亦不能取得一致意见，甚至理解相去甚远。大陆法系国家行政法的理论与实践似乎陷入了令人尴尬的局面。在这样的情况下，大陆法系国家的学者渐渐疏远了对行政事实行为在概念上的争议，而开始对一向因其完美而引以自豪的传统的行政处分理论进行修正，并考虑以保障个体权利为中心变通行政法上救济途径，逐渐将事实行

为纳入行政处分范围。柯俄曼以民法上的法律行为与意思表示之概念来解释行政法领域行政处分的理论体系渐遭冷落。例如，有学者指出，“盖民法之法律关系之本质为权利义务关系，当事人任何一方不能优越他方，然而，大陆法系之行政法学与行政处分等公法理论，却建立于国家与公共团体之优越地位的基本前提上。故私法上法律行为之意思表示，原则仅为表意人自己没立为或不为作为重要条件。并且，意思自由为民法之重要原则，但行政机关之行为，恒受法之拘束，实为意思之不自由。即便行政机关享有裁量权时，其裁量也应以公益为标准，似无自由之言。”[25]随着柯俄曼理论影响之式微，现大陆法系国家理论与实务多认为行政机关之行为，不论是否为行政处分，不问为精神行为或事实行为，皆视其发生法律效果与否而定。对于是否发生法律效果，不以行政机关之积极作为为限，依其表示于外部之“客观意思”与法令分别认定。作为行政处分也不以人的行为为限，如自动长途电话机依使用时间之长短，作为计费之决定，亦属于行政处分。依据这种修正的行政处分理论，则如捕杀患有传染病之狗，强制治疗，强制接种或注射防疫针将不作为单纯的事实行为而作为“要求忍受之行政处分”。[26]
如果说大陆法系国家以拒绝柯俄曼的理论来修正传统的行政处分理论，表明借用民法中法律行为与意思表示来解释行政法中的事实上行为与法律行为方法的脆弱性，那么通过变通法律救济途径的方式，将事实行为变通纳入诉讼范围则表明，与其对事实行为之概念纠缠不休，还不如从权利保障之实用角度为事实行为可能造成之损害提供救济途径更为可取。
奥地利行政诉讼范围原则上限于对行政官署裁决不服而提起撤销之诉，事实行为并非所谓裁决行为。奥国行政法院一向严守此原则，对事实上行为之诉讼不予受理。但依照该国宪法第144条规定，若人民主张受损害者为宪法上所保障之权利时，则应向宪法法院请求救济，而宪法法院对于裁决之认定，素与行政法院不同。这一分歧终于在1975年5月15日通过之宪法修正案予以解决，自此以后，主张直接行使官署之下命权及强制权违法（事实上行为）造成之权利损害可以直接向行政法院提起诉讼。[27]德国行政诉讼中的撤销之诉，亦以行政处分为对象，不适用于事实行为，然而这并不意味着行政法院的法律保护仅限于行政行为及其他法律行为，事实行为也在其中。例如，相对方可以请求行政主体不实施特定的事实行为，或者请求清除事实行为造成的后果。[28]我国台湾则通过司法判例把许多认为是

事实行为的行为视为行政处分而纳入法院救济范围。
（三）英美法系行政法对行政事实行为的认知
由于“普通法没有划分出行政机关的行政行为与行政机关的其他行为之间的区别，也没有将行政机关的实际行为看作是完全不同于行政机关的其他行为”，因此仅从范畴上看，并没有法律行为和事实行为的区分。[29]但是这并不意味着在英美行政法中不存在大陆法中“行政事实行为”这一概念所指向的行为。行政机关基于职能的需要当然会实施各种各样的行为，其中也包括发布资讯、提供服务等“事实行为”。所不同的是，由于英美法更注重从实用主义立场关注对个体权利的救济和保护，而不是过分关注对学理范畴的理性化建构，所以在英美行政法中，对“事实行为”的认知和制度安排主要是从个体权利保护以及司法审查这两个实用角度而进行的。可见，两大法系的法律传统和法律思维方式的差异造成了学理研究和制度操作技术上的差异。在大陆法系国家中有法律行为和事实行为的区分，而在英美法系中不仅没有“行政事实行为”这一概念，而且也没有严格的“行政行为”的概念。[30]
正是从关注个体权利保护以及司法审查的实用角度出发来考虑行政行为，我们可以注意到英美法对概念的理解，更多从操作的角度展开。例如，对于行政行为，英美行政法并没有严格界定，在司法审查的实践中，电都以列举和描述方法来确定应受司法审查行为的范围。例如，联邦行政程序法关于司法审查范围的条款规定：受到行政行为不法侵害或不利影响的人……有权对该行为请求司法审查。[31]关于哪些行政行为应受‘司法审查，该法列举的行为包括：法律规定可以审查的行政行为，以及没有其他适当的法院救济的最后确立的机关行为应受司法审查。[32]而《联邦行政程序法》第551节第1款对机关行为进行了列举：行政行为包括行政机关的法规、裁定、许可证、制裁、救济的全部或一部分或者和上述各项相当或否定的行为或不行为。[33]
在司法审查中，美国法院遇到联邦行政程序法所列举行为以外的行为时，对于行政行为的理解采取的是一种功能主义的态度，即避免对行政行为下一个抽象的定义，而是对每个案件进行具体的分析，并考察行政机关的行为是否对当事人具有拘束力，是否影响当事人的权利和利益。只要行政机关的行为对当事人的权利义务产生影响，法院就应当提供救济的可能途径。其次，还看行政机关的行为是否造成了损害后果。如果已经产生损害后果，就是一个可审查的行政行为。[34]换言之，司法审查的立足点是如何确保当事

人的权益不受侵犯，而不是一个明确的行政行为之定义。美国行政法上对行政行为、事实行为等诸如此类概念的实用主义立场，对我们研究事实行为在立场和方法论上可能都具有很大的启发性。在界定行政事实行为这一法律概念之前，我们是否更应当追问行政法中设置这一概念的根本出发点和目的呢？
三、行政事实行为的合理定位
通过考察国外行政法中有关行政事实行为的理论及实务，我们试图归纳以下几点具有启发性的思路：
（一）在大陆法系行政法中，事实行为并非一个严格的法律概念，而是一个学理概念。它的产生并且日益受到理论界的重视，是以下主客观因素共同作用的结果：（1）国家职能扩张，行政权作用方式的多样化；（2）公权力与个体权利关系的不断调整；（3）依法行政法治理念之扩张。正是由于上述三方面因素促成19世纪末至20世纪30—40年代事实行为成为大陆法系国家学者研究的聚焦点。
（二）在大陆法系国家，事实行为的命运均经历了由早期理论认为其不以产生法律效果为目的，属于“法外之行政”[35]概念的争论，转向通过修正传统行政处分理论并修改宪法、创立司法判例等多种变通救济途径的方式，而将其纳入诉讼程序，为相对方提供法律上的救济途径。而一些单纯的事实之叙述及理由之证明则更多地被纳入行政学的研究。对行政事实行为研究的角度，也由原来注重范畴构建转向注重对个体权利的有效保护。
（三）在英美法系国家，由于行政法在传统上是以司法审查为中心而发展起来的，所以对行政行为相关概念更注重操作层面的分析。对于行政事实行为，乃至所有行政行为，行政法所关注的核心都是一个非常具体和具有操作性的问题：即，这种行为是否对个体权利产生影响，而并不区分这种影响是“法律上的”还是“事实上的”。[36]
反观我国行政法学对行政事实行为研究的现状，我们可以发现行政事实行为在中国的处境与在上个世纪末的大陆法系国家有着许多相似之处：
（一）行政事实行为区别于民事事实行为，行政事实行为以行政职权为核心要素，[37]它并非没有任何行政法上意义的行为。
（二）正如大陆法系行政法理论中“无行政处分即无法律救济”一样，中国的行政诉讼中亦存在非具体行政行为被驱逐出行政诉讼受案范围之外的事实。
（三）中国的经济体制正处于计划经济向市场经济转变过程中，服务行政、给付行政、减少行政的强制性，成为公众所期望的行政权作用方式，但这些行为却无法简单地以具体行政行为甚至行政行为的概念来解释。中国的行政

行为理论体系同样面临着令人尴尬的局面。
基于上述比较的观察和分析，我们以为，行政事实行为在行政行为体系中的合理定位，应当考虑一下这些问题：
（一）行政事实行为本身就是一个内涵极不确定、外延又具有开放性特征的概念，因此如果学者们拘泥于对其概念的抽象界定并无十分重大的理论价值。如前所述，我国学界对于行政事实行为概念的理解的分歧主要也是体现在主观意图和法律效果上，而主观意图是一个很模糊的概念。同样，事实效果与法律效果之区分也很难确定。
（二）试图借鉴民法中法律行为与事实行为的区分标准来界定行政事实行为内涵的研究路径，早已为现代大陆法系国家相关理论与实务所抛弃。传统的行政法学理念和民法学理念存在很大区别，前者强调的是行政机关的优先性和单方意志性，而后者的根本理念是意思自治，意思表示理论也正是立基于此，这才有了法律行为和事实行为的区分，因此以民法中法律行为与事实行为的区分标准来界定行政事实行为内涵是行不通的。
（三）行政过程中大量存在的事实行为，一方面有利于实现行政管理的广泛职能，但另一方面事实行为也会影响特定相对人的权利与义务，即行政事实行为具有可致权益受损性（虽然其不具有法律上的约束力，但是它对相对人的人身权、财产权等合法权益仍可能产生事实上的损害）。[38]这就有必要将事实行为纳入行政行为体系之中。但在考虑将事实行为纳入行政行为体系中时，我们的出发点和归宿都应当放在对相对方权利救济途径上。在这一方面，比较考察的经验可资借鉴。也就是说，与其对行政事实行为概念进行规范界定，并对事实行为和法律行为进行理论上的区分，还不如具体关注事实行为对相对人到底会产生什么样的影响以及相应的救济途径。事实上，大陆法系的行政法对行政事实行为的研究就经历了这样的角度转换。在此方面，美国法院对于“行政行为”理解的方式也值得我们借鉴。易言之，我们应该明确，行政法研究事实行为的出发点和落脚点都应当是关注对相对人的权益的保障和救济。
四、结论
如果我们能够接受以上观点，我们或许可以以一种新的视角来考察行政事实行为的理论和实践问题。笔者认为：
首先，我们应该明确从行政法角度考察行政事实行为的根本目的，应该是以法治行政之立场对相对人权利提供有效保障，正如王名扬先生在考察法国行政法上的事实行为时所指出的那样，行政事实行为虽不直接产生法律效果，但它对法律关系的产生过程和实施过程具有重要关系，因而应当受行

政法调整。[39]而行政法强调行政权活动的目的，归根结底还是对个体权利的保障。
其次，我们认为，行政法不必将行政事实行为与法律行为对立起来进行研究。因为事实行为与法律行为本来就难以作出界限分明的区分。从法治行政的要求看，行政权所有活动都必须受法律制约。因此，在理论上可以认为行政法上的行政行为就是指行政法律行为。而在实践中行政事实行为是否纳入行政诉讼范围，可以通过立法和司法解释等操作性技术加以解决。对此，不论是大陆法系还是英美法系，行政法对“事实问题”的处理都为我们提供了经验。
最后，由于行政行为方式的变动性，所谓的事实行为在内涵上也必然具有不确定性，因此，试图对行政事实行为概念作出一劳永逸的界定，既不可能，也无必要。而对行政事实行为之救济途径的提供，也无需先在理论上将一些行为“定性”为事实行为然后再纳入救济体系。我们完全可以通过立法或者法律解释直接将所谓的事实行为纳入行政法监控体系。大陆法系国家的实践证明了这一做法的可行性。在我国，这种做法也已经得到尝试。例如，新近通过的最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》，就回避了对具体行政行为进行明确定义。[40]而我国《国家赔偿法》第3条第3、4、5项以及第4条第3项列举的受害人可以请求国家赔偿的事项，也表明立法者并不是将救济限定在法律行为范围内。这其实体现了我国《国家赔偿法》立法技巧先进性的一面。在即将制定的行政程序法中，我们应当更好地运用这一立法技巧，对包括“事实行为”在内的行政行为予以进一步的规范和明确。
（责任编辑：刘莘）


【注释】*北京大学法学院，北京，100871
[1]王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。
[2]阎尔宝：《论行政事实行为》，《行政法学研究》1998年第2期。
[3]（台）蔡志方：《行政法学三十六讲》，1995年版，转引白杨立宪：《论行政事实行为》，《行政法学研究》2001年第1期。
[4]张尚（族+鸟，上下结构）主编：《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社1991年版，第139页。
[5]陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第67页。
[6]杨立宪：《论行政事实行为》，《行政法学研究》2001年第1期。
[7]参见（台）陈新民：《行政法总论》（修订6版），第307页。
[8]参见（台）陈春生：《事实行为》，载于翁岳生编：《行政法》，第748—749页。
[9]参见（台）陈新民：《行政法总

论》（修订6版），第311页。
[10]（台）吴庚：《行政法之理论与实用》（增订3版），第393页。
[11]（台）吴庚：《行政法之理论与实用》（增订3版），第393页。
[12]（德）Veraltwngsrecht．S．Aulf．，1931．S，21ff。转引自（台）吴庚：《行政法之理论与实用》，增订3版，第393页。
[13]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第136页。
[14]（德）G·平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第176页。
[15]（德）毛雷尔（H·Maurer）：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社，第391页。
[16]（印）M·P赛夫：《德国行政法——普通法的分析》，（台）周伟译，五南图书出版公司1980年版，第138—139页。
[17]值得注意的是，对于这种传统的分类，已经有一些学者提出了质疑。参见（日）盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第85页。
[18]（日）室井力：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第130页。
[19]（台）林纪东：《行政法》，三民书局修订再版，第351页。
[20]（台）吴庚：《行政法之理论与实用》（增订3版），第393页。
[21]（台）陈新民：《行政法总论》（修订6版），第307页。
[22]（台）陈新民：《行政法总论》（修订6版），第307页。
[23]（台）吴庚：《行政法之理论与实用》（增订3版），第396页。
[24]（台）翁岳生：《行政法与现代法治国家》，月旦出版公司，第3—4页。
[25]转引自（台）翁岳生：《行政法与现代法治国家》，月旦出版公司，第2页。
[26]参见（台）陈新民：《行政法总论》（修订6版），第314页。
[27]参见（台）吴庚：《行政法之理论与实用》（增订3版），第403页。
[28]参见（德）毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第393页。
[29]（印）M·P赛夫：《德国行政法——普通法的分析》，（台）周伟译，五南图书出版公司1980年版，第141页。
[30]美国联邦行政程序法将所有的行政行为统称为“机关行为”（agency action）。对于什么是机关行为，所采取的是列举和描述的方法而不是抽象定义。5U．s．c．551（1）．
[31]5U．s．C， 702．
[32]5U．s．C，704．
[33]5U．s．C，551（1）．
[34]参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第629—636页。
[35]（台）陈新民：《行政法总论》（修订6版），第311页。
[36]Alfred Aman and William T．Mayton，Administrative Law，West Publishing Group，1992，P

．331—354．
[37]杨立宪：《论行政事实行为》，《行政法学研究》2001年第1期。
[38]见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第257页。
[39]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第136页。
[40]参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社2000年版，第11—13页。