土地利用总体规划管理措施研究

土地利用总体规划管理措施研究摘要:本文基于笔者多年从事土地利用总体规划的相关工作经验，以土地利用总体规划实施管理为研究对象，分析了其中存在的问题，探讨了解决的对策建议，全文是笔者长期工作实践基础上的理论升华，相信对从事相关工作的同行能有所裨益。

关键词:土地利用规划管理实施建议问题土地利用总体规划是土地管理的重要内容，是土地管理科学化、法制化的基础，包括编制、审批和实施管理等。

1986年，随着第一部《土地管理法》的正式颁布，具有综合统筹意义的土地利用规划开始快速发展，从以保护耕地、保障建设用地为核心的第一轮土地利用规划走向以耕地总量动态平衡为核心的第二轮土地利用规划，基本建立了覆盖全国、省、市、县、乡的五级土地利用规划体系。

不仅在控制建设用地总量和保护耕地方面发挥了积极作用，使土地用途管制制度、基本农田保护制度得以顺利实施，而且使土地利用规划得到了前所未有的重视。

规划管地、规划用地和不得随意占用基本农田等观念深入各级政府领导心里，规划对科学利用和合理配置土地资源方面作用进一步显现。

但由于土地利用规划的实施涉及社会经济各个领域，决定了规划实施过程中必将面临多样化的问题。

部分问题的产生，虽然与规划本身的前瞻性等问题有关，但也暴露出实施过程中相关保障体制的不健全。

目前，各级新一轮土地利用总体规划已陆续出台，本文希望通过分析现行土地利用总体规划在实施中存在的问题，结合规划工作的实践，提出一些措施，对新一轮土地利用总体规划，特别是县、乡级规划的实施提供参考。

1 土地利用总体规划实施过程中的问题分析1.1 权威性未充分发挥，对其他相关规划缺乏约束力《土地管理法》明确规定城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，应当与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。

但由于我国的规划体系不够完善，交通、水利、城市建设、生态环境建设、旅游等各类规划的编制时间、规划期限、规划范围等与土地利用总体规划不统一，造成各规划在土地利用上与土地利用总体规划衔接不够紧密、各业土地利用规模不够协调;另一方面，完整的土地利用规划法律法规体系尚未形成，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。

1.2 行政保障手段不健全，人为干预过多土地利用规划的编制，历经前期准备、调查研究、拟定方案、协调论证到报批、公布等多项环节，耗费了大量的物力、人力、财力，但部分地方仍不可避免地存在规划跟着项目跑、规划围着领导意志转的现象。

如为确保一个基础设施项目或招商引资项目落地，或者“政绩工程”、“形象工程”的需要，若所选地块位置不符合县乡级土地利用总体规划，就申请调整规划，这是上轮规划局部调整比较频繁的重要原因之一。

主要原因在于土地利用规划调整缺乏全面、系统的土地利用评价和制度约束，使得土地利用规划调整容易受人为因素干扰，随意性大。

1.3 市场手段运用滞后，建设用地外延明显从现状来看，我们的规划实施在很大程度上依赖行政手段，市场手段运用相对滞后。

表现在市场配置土地资源的基础作用还有待进一步加强，建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低，耕地保护资金支持、节约集约用地的价格调节和税费支持缺乏等，使遏制建设用地外延扩张的目标未能取得预期成效。

1.4 公众参与不充分，影响社会监督作用发挥社会监督与公众参与是保证规划实施的重要手段。

在我国，目前可供公众参与的基本停留在规划听证和编制成果的公示层面，参与深度不足。

在规划实施监督方面，人大监督、公众监督、舆论监督运用也不够充分，有效的社会制约机制尚未建立。

2 加强土地利用总体规划的对策建议经过依法、科学、民主决策确立的土地利用总体规划，为规范和制约人们的土地利用活动提供了依据。

但没有健全的实施保障措施，不切实加强规划实施管理，规划确定的目标、任务就很难实现，所谓“三分规划，七分管理”。

因此，进一步建立健全完善规划实施保障措施，确保新一轮规划目标的有效实现，成为我们迫切需要解决的问题。

结合工作实践，提出以下建议(如图1)。

2.1 完善规划实施的法律法规保障通过具有强制效力的法律法规是规范和保障规划实施管理的最基本方法，如以《城乡规划法》为基础的城乡规划法律法规体系，对一切城乡规划的编制、实施管理等都作了明确规定。

而土地利用总体规划法律法规依据只有《土地管理法》第三章共14条的1600多字，且由于土地利用总体规划的实施管理包括土地利用年度计划管理、建设项目用地预审、规划局部调整或修改、指导或协调相关规划、规划实施评价或评估等非常多的内容，没办法对这些内容进行全面、深入的规定。

这几年来，各级政府和主管部门为确保土地利用总体规划的实施，通过探索和经验积累，出台了很多的规章制度和相关政策，如国土资源部37号令《土地利用年度计划管理办法》、第42号令《建设用地项目用地预审管理办法》等等，但也有很多的规章制度与政策，特别是政策是在土地利用总体规划实施管理过程中政策实施发现了问题、出现了偏差时出台的，就像计算机程序打补丁一样。

土地利用总体规划实施也有10多年的时间了，各地都形成了一整套行之有效的实施管理办法，我们何不将之总结、并以法律法规的形式规定下来呢？从法律法规的实施保障措施角度上看，土地利用总体规划实施管理需要在落实现行法律法规基础上，创新规划实施思路，更新土地利用总体规划管理理念，逐步建立以土地年度计划管理、建设项目用地预审为核心的土地利用总体规划实施管理制度体系，加强土地利用总体规划立法，制定和完善土地利用总体规划相关法律法规。

2.2 完善规划实施的经济激励措施探索建立和完善土地利用总体规划实施激励机制，积极运用经济手段促进规划目标的落实。

经济手段是为了实现目标按照土地利用的经济手段属性，在经济上采用管理措施。

一是采用土地价格调节:通过垄断土地供应的一级市场，政府可以有效对土地市场价格进行宏观调控，通过土地价格差异进而调节各部门和行业的用地需求，形成符合规划的用地结构，布局就会自然形成。

二是采用土地税费调节:通过制定和调节土地的税费总额或比例，可以很好地约束土地使用者的行为，促进土地的集约利用，限制某些不合理用地企业的用地需求;另外，通过在关键环节制定的税费政策，还可以有效解决一些特别关注的问题，如通过征收耕地造地费、新菜地开发基金等，可以稳定农业生产用地的质量和数量，满足土地利用规划保护耕地的要求等。

三是采用土地违规罚款制度:对违反土地利用规划和计划的单位和个人，在经济上实施处罚，依照有关法律法规进行强制罚款，同样可以遏制恶性用地，罚款金额定向用于土地的合理开发和整理。

2.3 建立健全规划实施的相关机制(1)严格编制和执行土地利用年度计划。

土地利用年度计划根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制，是实施土地利用总体规划的重要手段，是当年新增建设用地和建设项目用地预审、耕地开垦、土地整理审批的依据。

要强化土地利用年度计划对新增建设用地、耕地保有量和土地开发整理等的控制和引导，特别是新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。

对没有新增建设用地计划指标擅自批准用地的，或者没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究。

土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。

(2)加强和规范建设项目用地预审。

建设项目用地预审不仅是土地行政主管部门主动参与项目前期，积极做好相关服务工作的重要环节，更重要的是落实国家节约集约利用土地的前置把关、审查程序。

依据土地利用总体规划和相关法律法规、政策，应对一切建设项目用地事项进行严格审查，凡不符合规划和相关规定，坚决不予以通过。

(3)建立土地利用总体规划中期评估制度。

土地利用总体规划是一项长期战略性规划，规划的期限长达15年，由于受社会经济发展的不确定性，很难确保规划在实施过程中不出现偏差。

为落实规划的控制与引导作用，我们不妨在近期规划实施完毕后或每间隔3～5年，对规划目标的执行情况进行中期评估，发现问题，及时对规划方案进行修改完善，特别是规划目标提前实施的，且通过评估实施是良好的，就要允许修编规划。

2.4 健全规划实施的监督管理机制土地利用总体规划关系到一定区域的整体发展，与全体居民息息相关，应鼓励广大人民群众的广泛参与，注重专家队伍与公众参与的结合，充分发动社会大众参与规划的制定、监督和维护规划的实施。

因为社会监督管理是土地利用总体规划实施管理保障体系的组成部分，也要贯穿于规划的整个全过程。

社会监督管理机制主要包括三个制度建设:即规划公众参与制度、规划公示制度、规划管理公开制度。

互动的过程有助于公众对规划实施的支持和监督，宣传土地利用规划的法律规定和要求，调动公众潜力和主动意识，赋予土地使用者知晓、参与、决策、监督规划的权利，促进政府部门公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违法行为的发生。

2.5 制定规划实施的科技措施运用科学、先进管理方法和手段开展土地利用总体规划的实施管理，不仅能大大提高管理效率和管理水平，也拓宽了土地利用总体规划的功能和作用。

要进一步建立和完善规划动态遥感监测制度，扩大遥感监测的覆盖面，实现对规划实施管理的快速监测与跟踪管理，为规划执法检查和查处提供依据。

同时，运用地理信息系统技术，建设土地利用总体规划管理信息系统，使信息化技术在规划编制管理、土地利用计划管理和用地审批管理中发挥重要作用。

3 结语土地利用规划的实施过程是一个涉及社会经济多方面的动态变化过程。

只有通过全面的规划实施保障制度建设，才能保障土地利用规划的实施，维护规划的严肃性和权威性，从而实现保护耕地和生态环境，合理安排各业用地，促进经济、社会、环境协调发展的目标。

参考文献[1] 赵俊普，李兴元，杨广军.采取有效措施加强规划管理── 四川省广元市土地利用规划实施情况的调研报告[J].国土经济，2002(1).[2] 赵万水.日本农民年金制度对我国土地保障的启示[J].调研世界，2004(7).。