土地利用总体规划的概念和特征
土地利用总体规划概述
四、土地利用总体规划的内容
1.土地利用现状分析和评价； 2. 土地适宜性评价 3.土地供需平衡分析； 4. 土地利用目标和方针、任务； 5.土地利用结构与布局调整； 土地利用结构与布局调整； 土地利用结构与布局调整 6.土地利用分区； 土地利用分区； 土地利用分区 7.重点建设项目的用地规划； 8.土地利用规划指标分解 9.实施规划的政策和措施。
（二）法律效力
●国家实行用途管制的基础
《土地管理法》总则中，明确规定：“国家编制土地 利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建 设用地和未利用土地。严格限制农用地转为建设用地， 控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
●确定了土地利用总体规划的法律效力和强制力
“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体 规划确定的土地用途使用土地。”
第一节 土地利用总体规划概述
一、土地利用总体规划及其特点
（一）土地利用总体规划的概念
土地利用总体规划是指在一定规划区域内，根据国家社 会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件， 对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作 的总体安排和布局。 是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的 重要依据，是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。
• 4.指导性。 指导性。 指导性 对各专项规划、规划设计、下级土地利用规划、土地利 用计划具有控制和指导意义。 • 5.动态性。 5.动态性 动态性。 • 6控制性。 控制性。 控制性 ◆下一级土地利用总体规划受上一级土地利用总体规划 的指导和控制 ◆对本区域内国民经济各部门的土地利用起到宏观控制 作用。
规划体系层级与土地利用分区
性质 指标 分区
综合分区
宏观
省级规划 市级规划 县级规划
3第三章 土地利用总体规划概述
第三节 规划内容、程序和成果
一、土地利用总体规划的内容
土地利用现状分析 土地供给量预测 土地需求量预测 确定规划目标和任务 土地利用结构与布局 土地利用分区
摸清家底，规划基础 明确土地利用潜力 土地利用调整的依据 规划的方向 规划的核心内容 土地用途管制的依据 规划实施的保障
确定实施规划的措施
土地利用总体规划编制审查办法（国土资源部令43号）
第十六条 土地利用总体规划应当包括下列内容： （一）现行规划实施情况评估； （二）规划背景与土地供需形势分析； （三）土地利用战略； （四）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本 农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排 等； （五）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案； （六）土地利用的差别化政策； （七）规划实施的责任与保障措施。 乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简 化前款规定的内容。
4.2 规划任务（来源：乡镇级规程2010） 4.2.1 乡（镇）规划的任务，是根据上级土 地利用总体规划（以下简称上级规划）的要 求和本乡（镇）自然社会经济条件，综合研 究和确定土地利用的目标、发展方向，统筹 安排田、水、路、林、村各类用地，协调各 业用地矛盾，重点安排好耕地和基本农田、 村镇建设用地、生态建设和环境保护用地及 其他基础产业、基础设施用地，划定土地用 途区，合理安排土地整治项目（区），制定 实施规划的措施。
乡（镇）级规程
4.6 编制原则 4.6.1 依法编制。 4.6.2 上下结合。 4.6.3 因地制宜。 4.6.4 相互协调。 4.6.5 公众参与。 4.6.6 注重实施。
三、程序
根据土地利用总体规划编制审批规定（国家土地管 理局令第7号,1998）,编制土地利用总体规划的
浅谈土地利用总体规划的概念及内容
□ 周 彬［工作研屯一、概念土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求,对今后 一段时期内（通常为15年）土地利用的总安排。
其实质是对有限的土地资源在国民经济部门间 的合理配置即土地资源的部门间的时空分配（数 量、质量、区位）,具体借助于土地利用结构加以实现。
1. 审批权限土地利用总体规划实行分级审批。
省级、省政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及 国务院指定的城市的土地利用总体规划报国务院审批;除此之外的土地利用总体规划报省政府批准，其中，乡级土地利用总体规划可以由省政府授权设区市的市政府批准;浙江省省级及杭州 市、宁波市、台州市等长三角城市均需的土地利 用总体规划必须报国务院批准，其他市级和县级 土地利用总体规划报省政府批准（报批土地占用 基本农田的乡镇规划报省批准，不占用基本农田的建设项目报本级地级市批准）；设区的城市郊区的乡镇（包括街道办事处、农场）、县（市）人民 政府所在地的镇和省政府确定的中心镇的土地利用总体规划报省的批准,其他乡镇的土地利用 总体规划报设区的市人民政府批准。
2. 审批内容是否充分体现耕地总量动态平衡,土地节约集约利用，土地资源可持续利用和社会经济生态综合效益的要求。
上级规划下达的各项土地利用控制指标是否落 实。
各类用地协调较好，布局合理，土地利用结果调整依据是否充 分,调控措施是否可行。
土地利用分区是否科学,合理。
非农建设 用地指标分解与各类非农建设用地规模控制是否紧密衔接，控制 到位。
耕地占补平衡挂钩措施是否得到落实。
规划文本，说明和专题研究的内容是否符合要求。
规划图内容是否全面，编绘方法是 否正确，图面是否清晰。
采用基础资料是否准确,可靠。
3.局部修改局部修改规划必须符合以下条件:国务院和省政府已批准行政区划调整的；国家和重大能源、交通、水利基础设施及国家军事 设施建设项目用地涉及基本农田的；国防、交通、水利、能源、通 讯、环保、城市和省级中心镇基础设施建设和省级农业龙头企业 扩大农副产品出口加工、重大外商投资建设项目用地不涉及基本 农田，但未纳入土地利用总体规划的；建设项目已列入土地利用 总体规划、规划指标已预留，但由于选址未确定、没有落实到土地 利用总体规划图上或已落实到土地利用总体规划图但实际位置 需作调整的;建设项目符合符合规划建设占用耕地机动指标条件 的;建设项目用地符合国家供地政策（与产业政策基本相符）,全部占用基本农田保护区以外非耕地的;对市、县（市、区）经济发展 有重大影响的城镇建设项目，确实无法在现行规划确定的建设用 地范围内安排，在县（市、区）新一轮土地利用总体规划修编前期 工作完成后，可以申请土地利用总体规划局部调整（一般一年只 能提一至两个项目，项目类型没有限制）；国家和省重大基础建设 的拆迁安置、抢险避灾安置和下山脱贫安置用地.确定无法在现 行规划确定的建设用地范围内安排的（先用后批）。
土地利用总体规划概述
土地利用的合理组织
通过土地利用总体规划在时空上对各类 用地进行合理布局,制定相应的配套政策 引导土地资源的开发、利用、整治和保护 ，以保证充分、合理、科学、有效地利用 有限的土地资源，防止对土地资源的盲目 开发 土地利用总体规划具有法律效力，任何机 构和个人不得随意变更规划方案，各项 用地必须依据规划，土地利用总体规划 是监督各部门土地利用的重要依据
土地利用规划
第三章
土地利用总体规划概述
【教学要求】掌握土地利用规划的概念、 内容和程序，认识土地利用总体规划编制 的意义；掌握土地利用总体规划与城市总 体规划的关系。 【重点内容】土地利用总体规划的概念和 特点，土地利用规划编制的内容和程序。 【难点内容】土地利用总体规划与城市总 体规划的关系；土地利用规划编制的程序 。
4、县级土地利用总体规划的主要内容 县级土地利用总体规划属于管理型规划，是土地利用管 理的重要依据，也是保证省级和全国土地利用总体规划实 现的关键。 根据地级规划所规定的土地利用方向、重点基础设施的 布局，结合本县的土地资源特点，确定县内的土地利用方 向、各类用地的规模和布局，重点确定耕地、土地开发整 理和城镇建设用地控制指标和布局，并把指标分解到乡； 进行土地利用分区，编制各分区用途管制规则； 制定实施规划的措施。
规划实施的保障
1、全国土地利用总体规划的主要内容 ．确定对全国有指导意义的土地开发、利用整治、保护的方针 政策以及目标和措施。 ．协调各省、自治区、直辖市之间的土地利用关系。 ．提出各有关省（市、区）的土地利用方向，跨省（市、区） 的重要设施的布局和用地规模。 ．提出提高土地利用和生产力、调整土地利用结构的政策措施 。 2、省级土地利用总体规划的主要内容 ．根据《全国土地利用总体规划纲要》的要求，结合本省土地 资源的特点，确立各地区（市）的土地利用目标和方向。 ．进行各种基地布局及跨地区（市）的基础设施工程布局，提 出土地利用结构的指导指标及省内重要基础设施工程的用地 规模。 ．解决地区级规划所不能考虑的地区之间土地利用问题。
第二章土地利用总体规划
土地利用与规划第二章学习辅导第二章土地利用总体规划一、土地利用总体规划的概念在1998年修订后的《土地管理法》中，对土地利用总体规划的定义是：土地利用总体规划，是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、整治、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。
规划的目的：“加强对土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展”，因此土地利用总体规划是土地管理的重要内容，是土地管理科学化、法制化的基础，同时亦为实行用地分区和用地审批相结合的土地管理制度提供依据。
规划的特点：具有战略性、地域性、政策性、综合性、动态性，也兼有近期实施的可操作性。
土地利用总体规划是法定的最权威的土地利用规划，是土地利用的总纲，对城市规划、基本农田保护区规划等专业、专项规划的规模和布局起控制和指导作用。
二、土地利用总体规划的性质1、土地利用总体规划是土地资源配置的战略性规划2、土地利用总体规划是社会总体利益的要求3、土地利用总体规划强调自上而下，逐级控制4、土地利用总体规划的作用是因地制宜，合理配置土地资源三、土地利用总体规划的内容不同层级政府的职能不同，地域空间尺度不同，各级政府负责编制和实施本级土地利用总体规划的任务和内容也不尽相同。
总的来看，国家、省、市、县、乡五级规划体系中，从上至下，规划任务和内容由宏观逐渐向中观，进而向微观转变。
1、全国土地利用总体规划纲要国家和省级土地利用总体规划属于高层次的政策性规划，主要起宏观调控作用。
2、省级土地利用总体规划以全国土地利用总体规划纲要作为省级规划的依据。
3、地（市）级土地利用总体规划的主要内容地区（市）级规划是由由省级规划向县级规划过渡的中间层次，其中，市域土地利用总体规划仍属于政策性规划的范畴，中心城区土地利用总体规划则属于管理型规划。
∙根据省级土地利用总体规划的要求，结合地区土地资源及社会经济发展的情况，确定土地利用目标和方向；∙根据本地区土地利用的自然、社会、经济条件和经济布局进行地域分区，确定各地域土地利用方向和管理措施；∙研究分析土地的供需情况，综合研究进行土地利用结构与布局调整；∙确定本地区与周边地区在中心城市职能、产业结构、重大基础设施项目建设上的分工与协作关系，确定中心城市建设用地规模和范围，处理好土地开发、利用、保护、整治的关系，确定基本农田保护、土地开发整理和生态环境保护建设的重点地区，确定重点建设项目及土地开发、整治和保护的重点地区，并将耕地等重要土地资源的控制指标分解到县级政府；∙制定实施规划的政策措施。
土地利用总体规划
土地利用总体规划土地利用总体规划是指国家、地区或城市对土地资源进行科学合理的布局和利用的长期规划。
它是国家地方发展的重要指导性文件，旨在实现经济、社会和生态环境的可持续发展。
土地利用总体规划具有指导性、统一性和长期性的特点，对于保护土地资源、优化土地利用结构、促进经济社会发展具有重要意义。
土地利用总体规划涵盖了城市建设、农村发展、生态保护等多个方面，在制定过程中需要综合考虑经济、社会、环境等多种因素，并结合国家的发展战略和区域特点制定相应的目标和政策。
总体规划的编制需要遵循科学性、可行性和可操作性原则，确保规划的可实施性和可持续性。
土地利用总体规划的制定主要包括以下几个步骤：第一步，总体情况评估。
通过对土地资源、人口、经济、社会等方面的评估，掌握土地利用现状和存在的问题，为规划的制定提供基础数据和参考意见。
第二步，确定发展目标。
根据城市或地区的发展需求和国家的发展战略，明确土地利用总体规划的发展目标，包括土地利用结构优化、经济增长方式转变、生态环境保护等方面的目标。
第三步，制定政策措施。
在确定发展目标的基础上，制定相应的政策措施，包括土地利用政策、规划管理政策、生态环境保护政策等，为规划的实施提供法律、经济和技术的保障。
第四步，编制规划方案。
根据已确定的发展目标和政策措施，制定土地利用总体规划的空间布局方案和功能区划方案，明确各类用地的分布范围和用途，为土地利用的具体实施提供指导。
第五步，征求意见和修改完善。
将制定的规划方案向社会公众和相关部门征求意见，通过听取和吸纳各方意见和建议，进一步完善规划方案。
第六步，发布和实施。
经过征求意见和修改完善后，将土地利用总体规划方案上报主管部门审批，并最终发布公告。
规划的实施需要依据相关法律法规进行，各级政府和相关部门要积极组织实施并加强管理。
土地利用总体规划对于保护土地资源、优化土地利用结构、促进经济社会发展具有重要意义。
它能够合理引导土地利用、实现精细布局，有效平衡经济发展和生态环境的关系，提高土地资源利用效益和生态环境质量。
第三章 土地利用总体规划概
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4．编制供选方案 编制方案方法： （1）综合平衡法 （2）数学模型法
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5．方案择优 全面评价，对比择优。效益好，实施 可能性高的方案
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6．编制规划成果资料 （1）文本报告 （2）图件成果
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（三）规划审批阶段
1．土地利用总体规划成果评审 成果要求：贯彻耕地总量动态平衡的要求，充分体现了 切实保护耕地、严格控制各项建设用地、集约利用耕地 的原则和精神；落实了上一级规划的土地利用控制指标； 规划所要解决的土地利用问题符合实际，规划目标和任 务切实可行；土地利用结构调整依据充分，各业用地原 则正确，调控措施切实可行；耕地占补平衡挂钩的要求 得到落实；土地利用分区合理，用地位置清楚；土地整 理、复垦、开发的潜力分析和可行性分析比较深入，重 点项目明确，分期实施计划可行；规划指标分解落实到 下级，指标分解和用地布局控制紧密衔接；规划与城镇 规划及其他部门规划协调较好；规划文本、说明及专题 研究内容符合要求，论述清楚；规划图内容全面，编绘 方法正确，图面整洁清晰。
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二、土地利用总体规划的任务 （一）土地利用的宏观调控 土地宏观管理体系的基础 （二）土地利用的合理组织 对各类用地合理布局，以充分、合理、 科学、有效的利用土地资源，防止土地资 源盲目开发 （三）土地利用的规范监督 土地利用总体规划具有法律效力，是 监督各部门土地利用的依据
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第三节
土地利用总体规划的内容和程序
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（二）方案编制阶段 1．土地利用现状评价与土地供需预测 2．土地供需平衡分析 3．确定土地利用目标与基本方针 4．编制供选方案 5．方案择优 6．编制规划成果资料
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1．土地利用现状评价与土地供需预测
土地利用现状评价是通过对土地利用 结构和布局、土地利用率、土地生产率、 土地利用生态效益、社会效益等的分析评 价总结土地利用的经验教训、土地利用变 化规律，发现土地利用中存在的问题，它 是土地利用结构调整和布局调整的依据。 土地利用潜力分析是预测规划地区规 划期内的土地利用，主要是建设用地和农 业用地的利用潜力，测算各类土地供给量 和未利用土地的开发潜力。
3土地利用总体规划概述解析
【重点内容】土地利用总体规划的概念和特 点，土地利用总体规划编制的内容。
目 录
第一节 土地利用总体规划的概念和特点 第二节 土地利用总体规划的目标和任务 第三节 土地利用总体规划的内容和程序 第四节 土地利用宏观规划
第一节 土地利用总体规划的概念和特点
一、土地利用总体规划概念 （一）定义
是在一定规划区域，根据当地自然和社会经济条件以及国民 经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土 地利用结构和用地布局的宏观战略措施。
组织准备
工作组织──有权威的领导力量和干练
的专业技术队伍
工作计划──包括工作步骤的安排，建
立规章制度和技术培训及经费预算和 必要的物质准备。
规划领导小组
规划工作小组
（一）准备阶段
1、组织准备：成立规划的领导组织和业务班子 2、制定工作计划：具体工作计划的编制 3、制定技术方案：规划依据、规划的内容和方法、技术路线、 成果要求等 4、收集资料：最主要的的技术准备。需收集的资料主要有：
(一) 县级规划应包括的内容
1. 确定全县土地利用规划目标和任务 2. 对各业用地进行综合平衡，合理调整土地利用结 构，制定全区各业用地指标，确定土地整理、复垦、 开发、保护分阶段的任务。 3. 划定土地用途区，并确定各区利用管制细则 4. 安排能源、交通、水利等重点建设项目用地 5. 将全县土地利用指标分解落实到各乡、镇 6. 拟定实施规划的措施
国务院驳回土地规划纲要 对耕地保护指标不满意
耕地保护政策战役已经打响 : 来自国土资源部的消息说，《全国 土地利用总体纲要》（以下简称《纲要》），在2006年9月6日 的国务院第149次常务会议上没有被通过。 上报的《全国土地利用总体纲要》提出，到2010 年，全国耕地 总量保持在18亿亩的规模，“十一五”期间每年减少耕地280万 亩用作新增建设用地。而国务院领导则指出， 18 亿亩的耕地保 有量至少要保持到2020年而不是2010年。国务院常务会议为此 批评500万亩的建设用地指标“没有体现集约、节约的原则”。
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土地利用总体规划的概念和特征
一、土地利用总体规划的概念
土地利用总体规划是在较长时间内、较大范围中，按照国民经济发展需要，以及土地本身的适宜性，在时间和空间上，在国民经济各个部门之间分配土地，并对土地的开发、利用、整治和保护进行统筹安排、调整结构、合理布局的土地利用的战略性和控制性规划。
土地利用总体规划是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分，同时也是国土规划的重要专项规划之一。
土地利用总体规划是各乡人民政府贯彻执行国家的土地利用政策的重要手段，是土地利用管理工作的“龙头”。
二、土地利用总体规划的性质
（1）综合性
土地利用总体规划是对规范范围内的全部土地和土地利用全过程的总体安排。
首先它涉及了国民经济的各个部门，需要综合考虑规划范围内的全部土地，协调各部门用地矛盾，实行综合平衡，统筹安排；其次它包括土地利用的开发、利用、整治和保护等四个方面。
土地利用总体规划不是针对某一方面的规划，而是对土地利用全部过程的综合规划。
（2）长期性
土地利用总体规划是在较长时间内对土地利用的安排。
涉
及的年份长，一般都在10年以上，可以展望到50年。
因此土地利用总体方案一经确定对今后10年甚至几十年的土地利用都会有很大影响。
另外，土地利用总体规划的长期性还指规划工作本身是一项长期的工作，规划工作不能一劳永逸。
随着规划的逐步实施，及社会经济条件的变化，原来的规划就会显现出小足之处，这就需要不断地修正、补充、检查规划方案。
各乡土地管理部门应将土地利用总体规划作为一项长期工作，成立专门机构，常抓不懈。
（3）战略性
由于土地利用总体规划是一项长期的、大范围的、综合性的控制规划，所以就决定了它的战略性地位。
土地利用总体规划只研究土地利用的重大问题。
如，国民经济各部门的土地结构调整、土地利用区域的划分、骨干工程用地的布局、实现土地利用总体规划基本方针的确定等等。
（4）指导性
土地利用总体规划是一项长期的、战略性的规划，它所确定的都是土地利用的一些基本问题，具有宏观控制性，并以定性为主，定量相对较少，且没有具体的实施措施。
所以土地利用总体规划的作用只能是指导性的。
总体规划的实现，还必须通过进一步编制土地利用中期或年度实施计划和详细规划来实现。
（5）动态性
由于影响土地利用的人口、技术进步、经济社会发展等因素是不断变化的，不可能存在一个永恒的理想的土地利用模式。
土地利用总体规划只是在一段时间内，把土地利用状态改变为更适合经济社会发展要求的利用状态的措施之一。
此外，由于总体规划是长期规划，某些因素的变化难于预料，因此，土地利用总体规划的重点放在规划所要实现的目标和为此而制定的政策措施上。
规划方案制定后，要定期检查执行情况，根据实践的变化情况定期修订规划，并在土地利用中短期计划中相应调整。
因此，土地利用总体规划是一个连续不断的“规划—实施—修订—再实施”的过程。
（6）控制性
依照《土地管理法》的规定，各级土地利用总体规划要认真贯彻国家有关政策和法规；下级土地利用总体规划要依据上一级土地利用总体规划编制。
地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
土地利用总体规划实行分级审批，一经批准，必须严格执行。
三、土地利用总体规划的体系
土地利用总体规划是一个多层次的规划体系，层次间存在互为制约的内在联系。
一般而言，土地利用总体规划是针对某一区域而编制的，因而它的层次性也就取决于区域的层次性。
不同国家或地区在进行土地利用总体规划时有不同的区域分级方式，因而也就有不同的土地利用总体规划层次。
如，有些国家按照流域将全国划分为几大类地区，每类地区有一个土地利用总体规划，在同一流域地区，按照行政区或土地利用类型的差异又分成若干个区域，每一区域编制一个土地利用总体规划，这样，这个国家的土地利用总体规划体系便由两个层次构成。
我国开展的土地利用总体规划是按行政区划级别划分的，分为全国的、省级的、地（市）级的、县级的和乡级的五级规划体系。
这样的总体规划层次与行政区划层次完全对应，有利于规划的编制和执行。
四、各级土地利用总体规划及其相互关系
（1）上级规划是下级规划的依据和指导
上级规划所确定的任务、目标、战备等都将作为下级规划编制时制定规划目标的依据和指导思想。
上级规划所确定的一些原则也应为下级规划所考虑和遵循。
上级规划中所确定的下级规划区的功能定位也应该在下级规划中体现。
（3）下级规划是上一级规划的基础落实
下级规划应该结合本区域的实际情况，将上级规划分配给本区域的任务进行分解落实。
上级规划在确定有关目标时应该充分考虑下级规划区的实际情况，考虑下级规划的落实能力，否则，所制定出来的规划将与实际背离，缺乏可操作性，对下级规划的指导意义和制约作用无从谈起。
（3）上下级规划应衔接一致
上下级规划的衔接通过指标控制这一方式进行。
通过将主要的用地控制指标层层分解落实，使各级土地利用总体规划在对用地安排上保持一致。
如何将指标合理地分解将成为上下级规划能否衔接一致的主要影响因素。
要使我国不同层次的土地利用总体规划作为一个整体发挥作用。
还必须完善乡级土地利用总体规划编制方法。
在土地利用总体规划体系中，乡级规划是最基层的规划，虽仍带有宏观色彩，但要以落实、实施县级以上规划为主要内容，对耕地、园地、林地、牧草地等要具体落实到地块。
乡级规划属于实施性规划，因此现在采用的以指标调整和用地分区结合的编制方法较粗糙，必须加经完善。
今后乡级基本农田保护区和土地利用总体规划要汲取用地总平图布臵规划模式的长处，以土地开发利用规划为主。