日本国立大学法人化改革及其启示 (3)

2006年1月第28卷　第1期江苏大学学报(高教研究版)Journal of J iangsu University(H igher Educati on Study Editi on)Jan.2006Vol.28　No.1日本国立大学法人化改革及其启示吴　琦(郑州航空工业管理学院人文社会科学系,河南郑州450015)摘　要:日本在20世纪末期对国立大学实施了法人化改革,其一是为了实现日本行政改革的总体目标,其二是由于国立大学日益僵化的官僚型管理体制造成国立大学缺乏应有的活力。

国立大学实施法人化改革之后,在组织体制、人事制度、财务会计制度、目标管理和评价制度四个方面发生诸多变化,包括废除教师的公务员身份、设立第三方评估机构、将事业费拨付与评估结果挂钩等。

日本推进国立大学法人化改革的整个历程,给我国高等教育管理体制改革提供了一些有益的启示:大学应有的教学和研究职能不能因改革而削弱;改革过程中应充分尊重大学的自主性;改革前应有明确的目标和系统的制度设计。

关键词:日本国立大学;法人化;体制改革中图分类号:G511;G40-05913 文献标识码:A 文章编号:1004-003X(2006)01-0030-05 从2004年4月1日开始,日本国立大学法人化改革全面实施。

国立大学法人化改革,就是将作为国家行政组织一部分的国立大学从政府机构中分离出来,赋予其独立的法人资格,使其成为具有自我负责能力的“法人”。

法人化改革之后的国立大学虽然在性质上仍然属于国立机构,但在经营管理机制上将发生重大变化,民间企业的管理方法将引入国立大学。

一、日本国立大学法人化改革的背景从1877年设立第一所国立大学———东京大学到现在,日本国立大学已经走过了一百二十多年的历史。

作为政府的附属机构,在这一百多年中,国立大学一直在政府的庇护之下处于安逸稳定的状态。

然而,到20世纪末期,国立大学却被政府通过法人化改革将其从行政机构中分离出来,其背景可以归结为以下两大方面:第一,作为日本行政改革中一项重要内容的独立行政法人化改革是国立大学法人化改革的直接起因。

日本桥本内阁在上世纪90年代晚期发动了一场大规模的行政改革,其中一个内容就是对公共服务组织实施独立行政法人化改革。

所谓“独立行政法人化”,即“政府对于那些已无必要由行政组织通过公共权力的行使而直接管理、但又不能完全交由民间机构实施的事务和事业,在以立法的方式将其目的、任务和业务范围做出明确规定之后,授予承担这些事务和事业的公共服务组织以独立的法人资格,使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权”[1]。

日本绝大部分国立文化教育机构、国立科研机构和国立医疗机构等公共服务组织,都随着这项改革的推进而先后被改建为“独立行政法人”。

国立大学作为公益事业组织,尽管与保持和增强国家竞争力具有直接关系,但日本政府为了实现行政改革的总体目标,最终还是将国立大学列入法人化改革对象之中。

第二,日本国立大学长期采用的官僚型管理体制是国立大学法人化改革的根本原因。

作为国立大学主管部门的文部科学省对国立大学一直实行严格控制,对其教学组织、专业课程设置和教材、教员及学生定额、教学设施标准等都进行了事无巨细的规定。

日本《学校教育法》规定学校设置者应负担学校经费,所以国立大学的主要经费均来自国库拨款。

国立大学作为国家行政机构的收稿日期:2005-10-15作者简介:吴　琦(1977-),女,河南信阳人,管理学硕士,从事公共管理理论研究。

・3・一部分,其教师身份均为公务员,并实行“终身雇佣制”和“年功序列制”。

这种历史形成的官僚型管理体制,使国立大学缺乏个性和特色,抑制了国立大学从事教学科研的活力,造成其教学科研水平和国际竞争能力下降。

正是由于传统管理体制所引发的这些问题,日本政府才痛下决心,对国立大学也实施法人化改革,一方面借此缓解政府巨大的财政压力,另一方面通过大幅度放宽国立大学在人事、财务等制度上的管制,使国立大学获得更大的自主发展空间。

二、日本国立大学法人化改革的内容(一)日本国立大学法人组织体制国立大学法人建立以校长和学部长(即院、系主任)为核心的灵活机动的运营机制(见图1)。

资料来源:根据《新国立大学法人的架构》(最终报告)第16页内容和其他资料制成图1　日本国立大学法人组织运营图 校长作为大学法人的法人代表,对大学的经营管理和教学研究负最终责任并行使最高决策权。

国立大学法人将设立几名副校长,或称为理事,辅助校长工作,承担人事分配、财务管理、产学官合作(产业界、大学和政府的合作)、国际交流等重要事项管理。

国立大学法人还设置两名监事,其中至少有一名是来自校外,负责监督检查国立大学法人履行其职能的情况。

校长和理事(副校长)共同组成“高层管理者会议”(日语称“役员会”),负责审议有关中期目标、中期计划、年度计划、预算制定、决算执行以及教学科研机构的设立和变更等重要事项。

校长在对重要事项作出最终决策前,必须经过“高层管理者会议”的决议。

同时,设立负责经营管理的“运营协议会”和负责教学科研的“教学研究评议会”,运营协议会中校外人士所占比例必须达到二分之一以上。

大学内部的教学研究机构,由各国立大学法人自主判断是否设立和废除,但要和学术研究的动向及社会要求相适应。

为了增强国立大学法人的个性和特色,对学部以下的机构,国立大学法人可以在预算范围内随时设立和撤销,法律不再予以规定。

(二)日本国立大学法人人事制度日本国立大学法人的教员身份不再是国家公务员,其优点表现在:首先,不受《国家公务员法》限制,国立大学可以采取灵活多样的雇佣形式和薪酬体系;其次,国立大学可以聘用具有卓越的教学科研能力的外籍人士担任校长、学部长等管理职位,而不受外籍教师雇佣法律的限制;第三,教师到营利性企业兼职将不受限制;第四,教师以外的职员,不一定要按照《国家公务员法》实行考试录用原则,国立大学可以根据自己的人才战略,录用有专业知识和技能的人才。

国立大学法人教师录用采取公开招聘制,并积极聘用国外优秀人才,教师管理上将采取任期制。

在分配制度上,将引进基于能力和业绩的薪酬体系,对于来自国外的短期研究者,还将引入年薪制。

国立大学校长的产生,由学校设立“校长遴选会议”,负责对所有应聘人员进行考察,从中选出校长候选人,然后通过召开听证会等形式确定校长人选后,上报给文部科学省,由文部科学大臣任命。

文部科学省可以根据校长遴选会议的要求对校长进行免职。

监事也由文部科学省任命并在其不能胜任时对其予以免职。

大学一般管理人员和理事,由校长进行任免。

校长任期为2年至6年,由校长遴选会议和各国立大学法人自主决定。

理事任期应在校长任期之内,由校长决定,在校长结束任期时,理事也应结束任期。

监事任期为2年,学部长等的任期由各国立大学法人自主决定。

(三)日本国立大学法人财务会计制度日本国立大学法人财务会计制度,原则上实行企业会计基准。

国家根据大学中期计划中列举的事项以及第三方评估机构的评估结果,向各国立大学法人拨付事业费(日语称“运营费交付金”),但不限定所拨款项的用途,由大学自主判断。

完成中期目标后所剩余的事业费可划归下期中期计划中继续使用。

如果拨出下期中期计划预用的数额后,还有剩余,则必须将余额上缴国库。

大学用于维修和购买各类设施所必需的费用,经过文部科学省的许可,可以实行长期贷款,或者冠・13・用国立大学法人的名称发行债券,但每年必须制定相应的偿还计划,并得到文部科学省的批准。

在政府规定的范围内,大学可以根据自身情况自主决定学生的学费数额。

大学可以接受来自地方公共团体等的捐款,但接受的捐款要和事业费及大学自身的收入,如学生的学费、附属医院收入等分别进行管理。

大学通过自身的努力,所节省下来的资金,根据事先在中期计划中列明的用途,可以超年度使用。

政府计算和分配事业费的标准和方法及大学年度的财务内容都必须公之于众,大学还要邀请校外的财务管理专家建立起大学内部的会计监察制度,对财务运营状况进行监督检查。

(四)日本国立大学法人目标管理和评价制度日本政府对国立大学法人实行中期目标管理制。

文部科学省将在听取大学及大学法人评价委员会意见的基础上为各国立大学制定为期6年的中期目标,并公之于众。

各大学以中期目标为基准制定出中期计划,并制定出每个事业年度的年度计划,提交给文部科学大臣,并得到其批准。

政府根据中期目标和中期计划,拨给其运营所需经费的全部或一部分。

在评价制度上,文部科学省设置第三方评估机构———“国立大学法人评价委员会”,该委员会由社会、经济、文化等各领域的专家学者组成。

评价委员会对国立大学法人中期计划和年度计划的执行情况进行评估,并向社会公开评估结果。

同时,接受国立大学法人评价委员会的委托,独立行政法人大学评价与学位授予机构将对大学的有关教学科研方面的事项进行评价,并将评价结果在呈交国立大学法人评价委员会之后对外公布。

国立大学法人评价委员会和大学评价与学位授予机构在决定对某国立大学法人最终的评价结果之前,都要通知国立大学法人,给其申述意见的机会,因为其评估结果将直接关系到政府对国立大学法人事业费的拨付。

同时,根据评估结果,文部科学大臣将判断该国立大学法人或者其某些业务内容是否有必要继续存在,并有权采取适当的行政措施。

三、日本国立大学法人化改革的启示日本国立大学法人化改革已经沿着法制化轨道付诸实施,虽然到目前为止,实施时间很短,对于改革是否能给国立大学带来新的活力,尚需待以时日。

但是,就这次日本政府对国立大学进行改革的整个过程来看,还是带给我们一些很有意义的启示。

(一)改革应当确保大学应有职能不被削弱尽管21世纪大学的社会作用日益增强,但从事人的教育、培养高素质人才和进行科学研究、创造新知识永远是大学之所以为大学的应有职能。

将市场机制引入国家举办的大学,在世界上并不是日本独家所为。

有些国家早就实行了公立高等教育走市场化道路的政策,而且事实证明市场化在促进资源有效配置、增强大学活力和促使大学注重经营绩效等方面发挥了积极的作用。

但是,大学作为向公民提供高等教育这一公共产品和促进国家经济发展、提高综合国力的重要机构,如何保证其应有职能和所肩负的使命不会因此遭到损害和削弱,这是改革者需要仔细研究的问题。

日本政府在改革的研讨过程中,一直强调“国立大学所应该担负的使命和职能的重要性,不应该随着法人化的改变而改变”,指出“在国立大学法人化之际,我们一方面探索如何有效利用法人化改革的价值和优越性,来建设一个崭新的国立大学;另一方面,我们也应充分考虑能否比以前更进一步地使国立大学本来就应该承担的使命和职能得以实现。

”①我们国家目前也正流行着“高等教育产业化”的观点,但人们对“教育产业”的认识并不统一。

然而,不管怎么说,日益扩张的高等教育需求与严重不足的高等教育资源之间的矛盾,以及教育市场的国际化竞争使各国高等教育管理者都十分注重其产业特性,在高等教育领域引入市场机制,在高校内部引入企业化经营理念,将是一个必然的选择。