浅论中国行政救济制度及改革

浅论中国行政救济制度及改革

一、中国行政救济制度的结构

行政救济制度按照当事人的请求权，可以分为不服有关国家机关处理和侵权的申诉控告、申请行政复议、行政诉讼、国家赔偿。

（一）申诉和控告

申诉和控告是宪法规定的公民的基本权利，在行政救济制度中也当然适用。我国宪法第四十一条：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

（二）行政复议

行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性的审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。

（三）行政诉讼救济

行政诉讼救济是最有效、最权威的一种救济方式。根据《行政诉讼法》规定，人民法院经过审理，处理对证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的具体行政行为维持判决以外，对行政主体作出的违法或不当的具体行政行为，可分别作出撤销、撤销并责令行政机关重新作出具体行政行为、责令行政机关在规定期限内履行行政职责等判决，为当事人提供救济。同时，对显失公平的行政处罚行为，人民法院还可以直接予以变更，并可对违法的具体行政行为作出确认违法的判决，为当事人寻求国家赔偿救济提供必要的法律前提和基础。

二、目前中国大陆行政救济制度存在的问题

两岸的行政救济制度存在较大差异，但彼此都是与经济基础、政治环境以及整个法制背景紧密联系的。通过台湾地区和大陆的行政救

济制度的比较，大陆的行政救济有优点也有缺点，借鉴台湾地区的优点结合大陆特有的法制环境，完善我国大陆行政救济制度。

（一）人大常委会代表法律水平偏低

人民代表大会是我国的权力机关，为我国作出很多重要决策，并监督政府工作的开展。但是人民代表的法律专业水平参差不齐。在我国的各级国家权力机关供职的人员中九成以上没有法律专业背景。一般都是从党委、政府及其部门负责人岗位上工作到了退休的年龄，才进去人大。人大也由此变成了一个养老机构。年龄和知识层次的老龄化，使权力机关缺乏开拓创新的意识和能力，与他们肩负的重大责任难以匹配。所以向人大常委会控告因缺乏创新精神而得不到有效的解决。

（二）行政复议制度层级不严格，机构不独立

国家规定，政府和部门可以根据自己的实际情况设立主管行政复议的机构。但是我国1/3的县级政府没有设置法制工作机构，而在剩下的设有法制工作机构的单位，由于政府机构改革，法制工作机构与政法办公机构合并。没有专员去及时解决纠纷，这与行政复议的“迅速解决纠纷，提高行政管理效率”的立法初衷也相去甚远。

（三）行政诉讼

1.对行政诉讼存在抵触情绪

行政诉讼也被称为“民告官”，由于受封建思想的影响，我国的百姓大多认为，民告官是很难赢的，所以能忍则忍，不敢得罪某些机关或领导。以至于中国的行政诉讼案件很少。

2.受案范围狭窄

我国行政诉讼法对受案范围采用列举法，这样有利于法官按照规定立案，但是不免限制了立案范围。首先，列举的几种行政行为不可能包括所有的可诉行政行为。其次，以概括方式表明“其他人身权、财产权”很模糊，在实践中难以准确把握和操作。最后，在内容上排除了抽象行政行为，以致一些行政机关为了逃避司法审查，大量出台红头文件，行政相对人的合法权益在受到抽象行政行为的时候无法可依。

三、大陆行政救济制度的改革

（一）扩大行政救济范围，纳入抽象行政行为

抽象行政行为是针对不特定多数人作出的，可以反复适用，如有不当，会给更多的人造成侵害，社会危害性更大。《行政复议法》规定了行政法规和规章，内部行政行为和居间行为为不予接受复议的行政行为范围。同时《行政诉讼法》也规定了行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；以及行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。从保护相对人合法权益的角度来看，应当允许行政相对人对抽象行政行为提起行政复议和诉讼。同时，不允许内部行政行为提起诉讼和复议，这对行政机关的工作人员来说剥夺了其行使行政救济的权力。为了保护更多人的权益，应当将抽象行政行为和内部行政行为纳入行政复议和行政诉讼范围。

（二）充分保障行政救济机构的独立性与权威性

行政救济机构缺乏独立性，必然会导致缺乏权威性，不断受到外界各种因素的干扰，这是制约行政救济制度功能发挥的最大障碍。保障行政复议机关、司法机关的独立性与权威性，是完善行政救济制度的当务之急。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。因此，必须改变司法机关的财政体制。司法机关的财政应当从中央直接拨付，不应从各级政府的财政中拨付。财政不独立，当然不能再审理相关案件中保持中立。另外，司法机关的人事权应当独立。司法机关的负责人与工作人员都应当由上一级司法机关垂直任命。财政和人事都独立了才能保证司法机关在审判时独立。（作者单位：四川大学法学院）