关于加强政府性投资项目财政监管的实践与思考

关于加强政府性投资项目财政监管的实践与思考

近年来，随着政府性投资项目规模的不断扩大，我们对加强政府性投资项目财政监管进行了一系列积极有效的实践与探索，将政府性投资项目统一纳入基本建设预算管理，积极构建预算编制、执行和监管“三位一体”的财政管理机制，在保障政府投资项目建设、推进xx 城市化进程、深化财政“三个子”改革、促进基本公共服务均等化方面发挥了积极作用，有效促进了市区经济社会的持续健康发展。本文就近几年来市直政府性投资项目财政监管的基本做法、存在问题及下步措施等方面作一初步探讨。

一、基本做法及成效

（一）构建科学化、程序化的预算编制体系。

1.明确预算编制要求。设置统一的预算编报格式，明确预算编制范围为拟列入下年度政府投资计划的续建、新建、拟开工项目及当年完工项目财务尾款等；内容主要包括项目财务收支、政府性债务收支及自筹资金计划等，同时提供新建项目的各类批复材料及其他情况说明。

2.规范预算编制程序。建设项目主管部门和建设单位在提出年度投资计划的同时，按照相关要求同步上报年度基本建设财务收支计划及政府性债务收支计划；财政部门结合年度财务状况、投资政策、发改部门编制的年度投资计划及建设项目完成进度等情况，提出审核意见；经与发改部门及相关建设单位沟通衔接后形成年度基本建设预算及政府性债务收支计划草案；草案经市政府常务会议、市委常委会及市人大常委会审议通过后下达各建设单位。

3.形成预算编制操作原则。本着“统筹安排、收支平衡，保障安全、防范风险、提高效益”的总原则，在安排支出时，根据“偿债优先、续建项目优先、债务落实项目优先、基础性功能性项目优先”的四优先原则进行预算安排。

经过几年的实践，制定出台了《xx市财政性基本建设预算管理办法》，将政府性投资项目纳入基本建设预算管理，并逐渐成为一项固定的制度，预算的可操作性和刚性不断增强，较好平衡了政府可用财力与项目支出需求之间的矛盾，有利于政府投资结构的优化、政府决策的执行和财政风险的控制。同时，将还本付息、续建项目、新建项目及非项目支出等所有支出统一纳入基本建设预算统筹安排，较好实现了“预算一个盘子”的财政“三个子”改革目标。

（二）构建精细化、规范化的预算执行体系。

1.多渠道筹措建设资金。市直基本建设资金来源主要包括财政预算内安排、土地出让收入、债务收入、单位自筹及争取上级补助等。其中土地出让收入和政府性债务收入是基本建设资金的两大最主要来源。同时，积极探索、创新其他方式筹措建设资金，如盘活国有存量资产、争取地方政府债券、采取BT模式建设、发行企业债券、吸引民间投资等。

2.严格资金审核拨付。根据批准的年度基本建设支出预算，结合项目进度及资金需求，填报拨款申请单并提供建设合同、工程进度等相关材料，财政部门在审查基础上结合债务资金和自筹资金到位情况，及时合理拨付建设资金，所有建设资金统一纳入国库集中支付。经批准的基本建设预算在实际执行中发生变化时，财政部门提出预算调整意见，报市政府批准后实施。

3.强化资金使用调度。为避免建设资金积压、沉淀，切实保障基本建设项目的顺利推进，由财政统一对建设资金在项目间实行科学合理调度。有力保障了项目单位的用款需求，切实提高了资金使用效率，有效确保了政府信用。

（三）构建全过程、全覆盖的预算监管体系。

1.严格执行工程“四制”,强化自我管理。通过强化项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制等工程“四制”的管理，努力控制工程设计变更，不断完善现场签证管理，把加强建设单位的内部控制作为一项硬性量化指标纳入考核范围，完善配套考核奖惩机制，不断激发建设单位组织内部监管的主动性、积极性和创造性，把好项目管理的第一道窗口。

2.实施财务总监委派制，强化一线监督。出台财务总监管理办法，对各营运机构及投资1000万元以上项目单位委派财务总监，按照财务“三分离”、业务“三参与”、工作“三监督”的要求，深入受派单位督促完善规章制度，加强财务核算和成本控制，及时掌握项目建设运行情况和工程质量，对涉及公司重大投资、债务担保、资产抵押、产权转让等重大事项进行重点监控。通过财务总监参与监督资金的申请、拨付和使用情况，有效控制建设成本。截止2010年底，市直共向11家营运机构和23个重点项目单位派驻了财务总监。

3.加强项目概（预）、结、决算的全过程评审，强化全程监管。发挥财政项目预算审核中心及社会评审中介机构的作用，在项目决策阶段，加强对项目可行性研究、工程设计和概预算的审查；在项目竣工阶段，切实做好结算、决算评审控制工作。2010年开展项目竣工财务决算办理专项行动，对所有完工未办理竣工财务决算的项目进行清理核实，并限期办理。2006至2010年，市财政项目预算审核中心从项目估算、概算、预算（招标控制价）、结算、决算等各个环节，不断加强对财政性基本建设项目投资的全过程审核，共审核项目1178个，送审额65.37亿元，审定额60.28亿元，净核减不合理资金5.09亿元。

4.完善项目基础数据收集与预算执行分析工作，强化基础管理。为全面掌握市直财政性投资基本建设项目资金使用现状，我们于2008年、2010年两次对市直政府性投资基本建设项目开展了专题调查，并建立完善动态的项目资料库；坚持项目财务收支、债务收支进度及下步用款月报制，做好每季度及不定期的预算执行分析预测，动态掌握项目建设及资金使用现状，为资金调度与领导决策提供依据。

5.实行重点项目专项审计、绩效评价制度，强化外部监管。加强与审计、监察等部门的沟通衔接，将部分重点政府建设项目列入年度审计计划和绩效评价计划，针对发现的困难和问题，及时调整完善。

通过构建财政各处室间既各司其职，又相互协作，不断完善信息互通共享，专业技术人员合力保障的内部监管机制；构建与项目单位及发改、审计、监察等部门之间互动、沟通与衔接的外部联动机制，较好实现了对基本建设资金全过程、全覆盖的动态监管，有力确保了财政资金的安全高效和项目保质保量完成。

二、存在主要问题分析

纵观几年来市直政府性投资项目财政监管实践，虽然积累了一些经验，取得了一定成效，但在资金使用管理的效率性、过程监管的针对性等方面还有待进一步完善和提高。具体来说，主要体现在以下几个方面：

（一）建设资金特别是债务资金沉淀现象一定程度存在，资金调度操作难。一是项目用款与资金到位存在时间上的矛盾性。根据历年经验，受气候、政策处理及项目审批程序等因素影响，年度项目用款多集中在下半年，而银行贷款形势多为前松后紧，为确保债务落实到位，都力争在上半年落实到位，由此导致部分债务资金闲置；二是目前银行对贷款专款专用、封闭运行要求高、监管力度大，存在部分贷款闲置不能用而另一部分项目缺少资金的情况。同时，债务资金调度还需协调众多营运机构、建设单位及各级金融机构间繁杂的程序和关系，资金调度在具体操作上难度不断加大。

（二）超概算、超合同价现象较为普遍，项目竣工财务决算未办理问题较为突出。关于超概、超合同价问题，主要是由于近年来项目政策处理费用、市场原材料价格增长较大。部